ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.М. КАЗАНЦЕВА

Не разделяя позицию Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статей 23, 37 и 51 Федерального закона "О защите конкуренции", не могу согласиться с выводом, сформулированным в резолютивной части Постановления от 24 июня 2009 года N 11-П, и аргументацией, приведенной в мотивировочной части, в связи с чем излагаю свое особое мнение.

Необходимость правового ограничения монополистической деятельности и защиты свободной рыночной конкуренции обусловлена содержанием ряда статей Конституции Российской Федерации: статьи 8, гарантирующей поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности, статьи 34, не допускающей экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, и др. Так, согласно ее статье 17 осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц, согласно ее статье 71 регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (пункт "в"), а также установление правовых основ единого рынка (пункт "ж") находятся в ведении Российской Федерации. В целях обеспечения выполнения этих конституционных гарантий, реализуя свои полномочия в этой сфере, федеральный законодатель самостоятельно определяет содержание антимонопольного законодательства, в том числе устанавливает ответственность за его нарушение.

При этом он связан требованиями статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающими возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только при условии ясности и недвусмысленности нормы права, ее единообразного понимания и толкования всеми правоприменителями и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что предполагает - в силу принципа верховенства права, а также принципа юридического равенства и логически обусловленного им общеправового принципа формальной определенности права - недопущение использования юридических санкций для несоразмерного и, по сути, произвольного ограничения прав и свобод при применении мер принуждения.

Статьей 23.1 Закона РСФСР от 21 марта 1991 года N 948-I "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которая была введена Федеральным законом от 9 октября 2002 года N 122-ФЗ и расположена в разделе VI, посвященном ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, предусматривалось: "Доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом, чьи действия в установленном порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией, в случае неисполнения соответствующего предписания подлежит взысканию в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа". Эта норма пришла на смену содержавшейся в статье 23 норме, устанавливавшей ответственность в виде штрафа за нарушения данного Закона и отмененной Федеральным законом "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" в 2001 году.

Оспариваемая заявителями норма статьи 12 была расположена в разделе IV "Антимонопольный орган" Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и направлена на регулирование полномочий (прав и обязанностей) антимонопольных органов. Ее пункт 2 предоставлял антимонопольному органу право выдавать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Таким образом, изъятие дохода в бюджет как вид юридической ответственности было закреплено находящимися в системной связи положениями статей 12 и 23.1.

Эти законоположения не могли рассматриваться правоприменительной практикой ни как административно-правовая санкция, ни как форма возмещения вреда, поскольку в них отсутствовали прямые указания на необходимость их применения в системе норм об административной или гражданско-правовой ответственности. В результате изъятие дохода в бюджет стало особым самостоятельным видом юридической ответственности, к которому лишь по аналогии права могли быть применены положения об административной, гражданско-правовой ответственности или иной ответственности. Само по себе наличие такого вида ответственности противоречило статье 22.1 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", устанавливавшей, что за нарушения антимонопольного законодательства лица несут лишь гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность. То есть иные виды ответственности не были предусмотрены статьей 22.1, но предполагались статьями 12 и 23.1.

Принятие Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не улучшило, а, скорее, даже ухудшило правовое регулирование отношений, связанных с изъятием дохода в бюджет. В его главе 8 "Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства" указание на изъятие дохода в бюджет как на вид ответственности было исключено. Вместе с тем было исключено и содержавшееся ранее в статье 22.1 указание на то, что за нарушения антимонопольного законодательства лица несут лишь гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность. По смыслу данной главы, за нарушение антимонопольного законодательства лица могут нести не только названные, но и иные виды ответственности, если они предусмотрены законами Российской Федерации. Однако ни в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, ни в иных законах не появилось такого вида наказания, как изъятие дохода. Законодатель, исключив норму об изъятии дохода в бюджет из главы об ответственности, сохранил упоминание о данной санкции в подпункте "к" пункта 2 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции", определяющей полномочия антимонопольного органа, и в его статье 51, определяющей порядок исполнения предписаний антимонопольного органа, что дает основание исполнительным и судебным органам продолжать применять данные положения об изъятии дохода в бюджет как устанавливающие ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, хотя по формальным основаниям с учетом буквального толкования закона изъятие дохода нельзя даже квалифицировать как вид ответственности за правонарушение. Теоретически он может рассматриваться скорее как институт фискальных сборов. Таким образом, законодатель в новом законе сделал институт изъятия дохода в бюджет еще менее определенным.

Конституция Российской Федерации и общепризнанные принципы права не препятствуют законодателю создавать наряду с административной ответственностью за нарушение антимонопольного законодательства институты иной публично-правовой ответственности, но при этом закон должен закрепить общие положения о такой ответственности: дать определение правонарушения (определить его состав), провозгласить общие принципы привлечения к ответственности, в частности указать, на ком лежит бремя доказывания виновности привлекаемого к ответственности лица, обстоятельства, исключающие привлечение лица к ответственности, срок давности привлечения к ответственности и (или) срок исковой давности и т.д. Это необходимо для максимального ограничения усмотрения и недопущения произвола правоприменителя.

Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июля 2001 года N 13-П следует, что юридические санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения. Конституционными требованиями равенства, справедливости и соразмерности предопределяется также дифференциация ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П). Соответственно, меры, устанавливаемые в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из требования адекватности порождаемых ими последствий тому вреду, который причинен в результате правонарушения, с тем чтобы обеспечивались соразмерность ответственности, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от злоупотребления свободой предпринимательской деятельности.

Поскольку отношения, возникающие в связи с исполнением предписания антимонопольного органа о перечислении дохода в бюджет, лишь фрагментарно урегулированы антимонопольным законодательством, а в оспариваемых законоположениях не содержатся бланкетные нормы, отсылающие к нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или Гражданского кодекса Российской Федерации, то данную меру ответственности нельзя рассматривать ни как административно-правовую санкцию, ни как взыскание убытков казны или возмещение вреда. В связи с этим у антимонопольных органов и судов появляется возможность произвольно применять оспариваемые положения при привлечении лица к ответственности. Например, при определении сроков давности привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства или сроков возбуждения дела по факту правонарушения они могут ссылаться как на административно-правовые, так и на гражданско-правовые нормы либо могут игнорировать и те, и другие. Ссылаясь на нормы различных отраслей права, они могут привлекать к ответственности лиц как виновных, так и невиновных в совершенном правонарушении, рассматривать одни и те же обстоятельства и как смягчающие, и как отягчающие ответственность.

Тем самым оспариваемые положения как Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", так и Федерального закона "О защите конкуренции" создают такую правовую неопределенность, которая, как показывает судебная и иная правоприменительная практика, не может быть преодолена с помощью надлежащего толкования закона. Указанная неопределенность правового содержания рассматриваемых положений противоречит принципу юридического равенства. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, неопределенность норм в законах об ответственности может привести к не согласующемуся с принципом правового государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации) произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с гражданами и к нарушению равенства прав граждан перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Любые меры юридической ответственности должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного применения его норм (Постановления от 15 июля 1999 года N 11-П и от 27 мая 2003 года N 9-П).

Юридическая ответственность может считаться законно установленной и отвечающей требованиям статей 1 (часть 1), 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации лишь при условии, что не только отдельные санкции, но и все ее общие положения ясно и непротиворечиво изложены в законе.

Нарушение принципа формальной определенности при конструировании и изложении оспариваемых положений Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Федерального закона "О защите конкуренции" повлекло их неправомерное произвольное истолкование и привело к нарушению прав и свобод человека и гражданина.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", полагаю: положения пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 22.1 и 23.1 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статей 23, 37 и 51 Федерального закона "О защите конкуренции" в той мере, в какой ими на лиц, нарушивших нормы антимонопольного законодательства, возлагается ответственность в виде перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие данного нарушения, без закрепления в законе общих положений о данном виде юридической ответственности, в частности без определения состава правонарушения, срока давности привлечения к ответственности и условий возложения ответственности на группу лиц, без указания, на ком лежит бремя доказывания виновности привлекаемого к ответственности лица, без указания на обстоятельства, исключающие привлечение лица к ответственности, не согласуются с конституционными принципами верховенства права и правового государства, а также с общеправовыми принципами правовой определенности, справедливости и равенства, не отвечают требованиям статей 1 (часть 1), 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и ведут к несоразмерному ограничению конституционного права собственности, гарантированного статьей 35 Конституции Российской Федерации.