Общие начала нормотворчества

Конституция провозглашает Российскую Федерацию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы, а основополагающей обязанностью публичной власти - признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (статьи 1 и 2; статья 55, часть 3). Тем самым особые требования предъявляются к качеству законов, опосредующих взаимоотношения граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) с публичной властью (Постановление от 18 января 2019 года N 5-П). В том числе к конституционным основам российской экономической системы принадлежат принципы ее публично-правового регулирования, обеспечивающие свободную, основанную на принципах самоорганизации хозяйственную деятельность предпринимателей.

Поскольку всякое конституционное право есть в первую очередь требование, обращенное к публичной власти, постольку конституционное закрепление прав и свобод в экономической сфере возлагает на публичную власть обязанность выработки отвечающей потребностям общества экономической политики, а также создания наиболее благоприятных условий для реализации конституционного статуса участников предпринимательской деятельности как непосредственно регулирующим воздействием, так и стимулированием самоорганизуемой экономической деятельности <1>. На государстве, указывает Конституционный Суд, лежит обязанность надлежащего - основанного на принципах свободной рыночной экономики - правового обеспечения предпринимательства и экономической инициативы, ориентированного на создание максимально благоприятных условий для развития экономических отношений, в том числе посредством принятия развернутой системы мер, направленных на эффективную реализацию и защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, потребителей производимых ими товаров (услуг), а также других лиц, непосредственно не вовлеченных в сферу предпринимательской деятельности (Определение от 16 января 2018 года N 10-О).

--------------------------------

<1> Постановление от 19 декабря 2005 года N 12-П.

Федеральный законодатель вправе определять порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, устанавливать с учетом специфики тех или иных видов такой деятельности дополнительные требования к занимающимся ею лицам - при соблюдении соответствия вводимых ограничений конституционно закрепленным критериям. Осуществляя регулирование и защиту права на занятие предпринимательской деятельностью, федеральный законодатель - исходя из того, что данное конституционное право реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц, - обязан обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений. В этих целях он правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности, направленные на согласование частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества. В случае необходимости защиты общих (общественных) интересов в той или иной сфере законодатель вправе использовать в регулировании соответствующих отношений сочетание частноправовых и публично-правовых элементов, которое наиболее эффективным образом будет обеспечивать взаимодействие частных и публичных интересов в данной сфере. Располагая при этом широкой свободой усмотрения в выборе правовых средств, он вместе с тем связан конституционно-правовыми пределами использования публично-правовых начал, определяемыми статьями 7, 8, 17 (часть 3) и 55 (части 2 и 3) Конституции <2>. Данная правовая позиция Конституционного Суда носит универсальный характер, распространяясь на правовое регулирование всех видов предпринимательской деятельности (Постановление от 16 июля 2018 года N 32-П).

--------------------------------

<2> См.: постановления от 19 декабря 2005 года N 12-П, от 13 июля 2010 года N 16-П, от 20 декабря 2011 года N 29-П, Определение от 3 июля 2007 года N 633-О-П.

Так, например, конституционные предписания о единстве экономического пространства не препятствуют законодателю устанавливать специальные правила для участников внешнеэкономической деятельности, направленные на своевременное поступление на территорию Российской Федерации иностранной валюты по внешнеторговым договорам, и предусматривать за их неисполнение соответствующую ответственность. Как было разъяснено Конституционным Судом, действующее регулирование, учитывая его публично-правовой характер, направлено на обеспечение реализации единой государственной валютной политики, устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка (Определение от 26 марта 2019 года N 828-О).

Конституционное положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции целями обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность конституционно закрепленных права каждого на благоприятную окружающую среду и обязанности сохранять окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, выражая тем самым один из основных принципов правового регулирования отношений в сфере экологической безопасности - принцип приоритета публичных интересов (Определение от 30 января 2020 года N 37-О).

Конституционно-правовой статус предпринимателей, а также участников хозяйственных обществ, т.е. физических лиц, владеющих акциями хозяйственных обществ, но не являющихся при этом предпринимателями, включает право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. <1> Гарантируя его каждому (статья 34, часть 1), Конституция относит к полномочиям федерального законодателя определение порядка реализации названного права.

--------------------------------

<1> Постановление от 24 февраля 2004 года N 3-П.

Предусмотренная законом государственная регистрация гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, как было разъяснено Конституционным Судом, не только дает ему возможность пользоваться правами и гарантиями, связанными с указанным статусом, но и предполагает принятие им на себя соответствующих обязанностей и рисков. Процедура государственной регистрации носит заявительный характер, т.е. не регистрирующий орган, а сам гражданин решает вопросы о целесообразности выбора данного вида деятельности, готовности к ее осуществлению, наличии необходимого имущества, денежных средств, образования, навыков и т.п., равно как и о том, способен ли он нести обременения, вытекающие из правового статуса индивидуального предпринимателя. Заявительной является и процедура прекращения этого статуса. Гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, но фактически не осуществляющий предпринимательскую деятельность, имеет законодательно закрепленную возможность в любой момент обратиться в регистрирующий орган с заявлением о государственной регистрации прекращения данной деятельности и, следовательно, связанных с нею прав и обязанностей. При этом данное лицо не утрачивает право впоследствии вновь зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя, если придет к выводу, что более нет препятствий для занятия предпринимательской деятельностью (Определение от 28 ноября 2019 года N 3187-О).

Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" направлен на обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах; под промышленной безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от соответствующих аварий и их последствий; опасные производственные объекты (предприятия, их цехи, участки, площадки; иные производственные объекты) подлежат регистрации в государственном реестре. Данное регулирование, указывает Конституционный Суд, направлено на защиту жизни и здоровья граждан, на обеспечение их безопасности, т.е. на достижение конституционно предусмотренных целей (Определение от 27 февраля 2020 года N 526-О).

Обеспечению экономического развития и благополучия страны призвана служить транспортная инфраструктура общего пользования, строительство и модернизация которой, доступность и содержание в надлежащем состоянии создают необходимые предпосылки для реализации гражданами закрепленных Конституцией прав и свобод, включая право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1). Будучи основными транспортными артериями страны, автомобильные дороги общего пользования федерального значения предназначены для перевозок грузов по всей территории России и за ее пределы, что предполагает ответственность государства как публичного субъекта и как собственника, на котором лежит бремя содержания данного имущества, за их состояние. Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации; его действие распространяется на все автомобильные дороги в Российской Федерации независимо от их форм собственности и значения (Определение от 27 марта 2018 года N 633-О) <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Постановление от 31 мая 2016 года N 14-П.

Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" закрепляет - наряду с Гражданским кодексом РФ, Законом РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - правила, устанавливающие порядок и условия торговли как вида предпринимательской деятельности, связанной с приобретением и продажей товаров, имеющие отправное (базовое) значение для правового регулирования отношений в области торговой деятельности. В этом качестве, подчеркивает Конституционный Суд, данный закон преследует цели обеспечения единства экономического пространства в Российской Федерации посредством установления требований к организации и осуществлению торговой деятельности; ее развития для удовлетворения потребностей отраслей экономики в произведенной продукции, обеспечения доступности товаров для населения, формирования конкурентной среды, поддержки российских производителей товаров; обеспечения соблюдения прав и законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (Определение от 16 января 2018 года N 10-О).

Согласно Конституции каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы; законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (статья 57); федеральные налоги и сборы находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "з"); система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (статья 75, часть 3).

Конституционно установленная обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы имеет публично-правовой характер, что обусловлено самой природой государства и государственной власти, пониманием налогов в качестве элемента финансовой основы деятельности государства. Тем самым предполагается, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой и характеризуются их субординацией, а именно: налогоплательщику вменяется в обязанность своевременно и в полном объеме уплатить суммы налога, а налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит полномочие обеспечить ее исполнение налогоплательщиком. Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью принадлежащего ему имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, а соответствующие органы публичной власти наделены правомочием в односторонне-властном порядке, путем государственного принуждения взыскивать с обязанного лица причитающиеся налоговые суммы - иначе нарушались бы конституционно защищаемый публичный интерес и связанные с ним права и законные интересы налогоплательщиков, публично-правовых образований, государства в целом (Определение от 27 февраля 2020 года N 488-О) <1>. Публично-правовым характером налоговой обязанности и необходимостью ее реализации в условиях, которые отвечали бы вытекающим из верховенства права принципам равенства и справедливости, предопределяется, по смыслу правовых позиций Конституционного Суда, императивный в своей основе метод налогового регулирования и связанность законом налоговых органов, основания, пределы, процедурные и иные условия деятельности которых требуют, насколько возможно, детального определения (определения от 29 мая 2018 года N 1125-О, от 28 февраля 2019 года N 279-О, от 18 июля 2019 года N 2174-О) <2>.

--------------------------------

<1> См. также: постановления от 17 декабря 1996 года N 20-П, от 14 июля 2005 года N 9-П.

<2> См. также: постановления от 14 июля 2003 года N 12-П, от 3 июня 2014 года N 17-П.

В частности, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере налогообложения и располагая достаточной степенью усмотрения при установлении конкретных налогов (определение параметров основных элементов налога, в том числе состава налогоплательщиков и объектов налогообложения, видов налоговых ставок, продолжительности налогового периода, стоимостных и (или) количественных показателей, необходимых для определения налоговой базы, порядка исчисления налога), федеральный законодатель тем не менее связан требованиями обеспечения конституционных принципов равенства, справедливости и соразмерности (определения от 12 апреля 2018 года N 841-О, от 23 апреля 2020 года N 821-О, от 28 июня 2018 года N 1630-О) <3>. Помимо того, законодатель не вправе устанавливать налоги, нарушающие единство экономического пространства Российской Федерации. В частности, недопустимо как введение региональных налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов (Определение от 27 сентября 2018 года N 2460-О) <4>.

--------------------------------

<3> См. также: определения от 14 декабря 2004 года N 451-О, от 23 июня 2005 года N 272-О, от 16 мая 2007 года N 420-О-О, от 17 июня 2008 года N 498-О-О, от 15 января 2009 года N 246-О-О, от 24 февраля 2011 года N 152-О-О, от 16 июля 2013 года N 1060-О, от 19 июля 2016 года N 1730-О.

<4> См. также: Постановление от 21 марта 1997 года N 5-П.

Несмотря на то что конституционное предназначение налогов и сборов состоит прежде всего в создании финансовой основы осуществления конституционных функций государственной власти, это, как указывает Конституционный Суд, однако, не означает, что при их установлении должны преследоваться исключительно фискальные цели, - федеральный законодатель вправе использовать налоговое регулирование в качестве инструмента влияния на порядок и условия осуществления предпринимательской деятельности, в том числе для уменьшения экономических стимулов в отношении оборота отдельных видов товаров, работ и услуг в целях защиты нравственности, жизни, здоровья, прав и законных интересов других лиц и иных конституционно охраняемых ценностей. В частности, государственное регулирование в области производства и оборота такой специфической продукции, относящейся к ограниченно оборотоспособным объектам, как этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, обусловлено необходимостью защиты как жизни и здоровья граждан, так и экономических интересов Российской Федерации, обеспечения нужд потребителей в соответствующей продукции, повышения ее качества и проведения контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области. В этих целях Федеральным законом от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" устанавливаются правовые основы промышленного производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе закрепляется обязательность лицензирования указанной деятельности. <1> В этой связи акциз, будучи косвенным налогом, включаемым в цену товара и уплачиваемым, как правило, непосредственным производителем подакцизных товаров при их реализации, т.е. в отношении не всех, а только определенных категорий товаров <2>, по своему экономико-правовому содержанию (сущности) призван, влияя на цену товара определенной категории, уменьшать доходность производства и реализации этого товара и тем самым становиться барьером для поступления его на рынок, а значит, и для его потребления. При этом специфика соответствующего товара, существующие экономические и социальные условия и т.п. может, как было разъяснено Конституционным Судом, предопределять запрет на применение вычетов при уплате акциза в связи с реализацией того или иного товара, принципиальная возможность использования которых предполагается федеральным законодателем для иных подакцизных товаров (Определение от 13 марта 2018 года N 592-О).

--------------------------------

<1> Постановление от 12 ноября 2003 года N 17-П.

<2> См.: Определение от 9 декабря 2002 года N 346-О.

Вмешательство государства в регулирование хозяйственных отношений в условиях рыночной экономики оправдано, помимо обеспечения равновесия между общими и частными интересами, лишь целями создания институциональных и нормативных условий для добросовестной конкуренции, а также защитой прав и законных интересов хозяйствующих субъектов <3>. Так, например, поскольку налоговое законодательство не регулирует порядок и условия ведения финансово-хозяйственной деятельности, постольку, как было разъяснено Конституционным Судом, обоснованность расходов, уменьшающих в целях налогообложения полученные доходы, не может оцениваться с точки зрения их рациональности и эффективности; экономическая целесообразность решений, принимаемых предпринимателями, не может являться предметом судебного контроля в рамках налоговых правоотношений <4>.

--------------------------------

<3> Постановление от 18 июля 2008 года N 10-П.

<4> Определение от 4 июня 2007 года N 320-О-П.

При выборе средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности федеральный законодатель должен учитывать как сложившуюся отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его конституционных полномочий (Постановление от 29 апреля 2020 года N 22-П) <1>. В решениях Конституционного Суда отмечается важное значение, которое применительно к налоговому нормотворчеству имеет принцип экономической обоснованности, конкретизирующий такие, основанные на конституционных предписаниях (статья 17, часть 3; статья 19; статья 55, часть 3) принципы налогообложения, как справедливость, равенство и соразмерность (Постановление от 19 июля 2019 года N 30-П).

--------------------------------

<1> См. также: постановления от 18 июля 2008 года N 10-П, от 30 марта 2016 года N 9-П.

Конституционный Суд также ориентирует законодателя на соответствие содержания закона предмету и методу отраслевого регулирования. Недопустимость необоснованного распространения понятий, норм и институтов одних отраслей законодательства на другие вытекает из обращенного к законодателю требования обеспечения системного и непротиворечивого правового регулирования общественных отношений, которое является выражением закрепленного в статье 1 (часть 1) Конституции принципа правового государства.

В силу общих правил межотраслевой координации правового регулирования, понятия, заимствованные из других отраслей законодательства, должны применяться в том смысле, в котором они сформулированы в базовой для регулирования соответствующих правовых отношений отрасли. Так, например, при установлении ответственности за нарушение правил привлечения и использования иностранной рабочей силы федеральному законодателю следует принимать во внимание положения законодательства, регулирующего трудовые отношения с участием иностранных граждан, в том числе правовые нормы, определяющие порядок возникновения, изменения и прекращения указанных отношений (Постановление от 4 февраля 2020 года N 7-П). Регулирование же отношений, имеющих частноправовой имущественный характер, должно обеспечиваться именно в рамках гражданского законодательства и лишь за счет присущего ему правового инструментария (определения от 25 января 2018 года N 58-О, от 27 февраля 2018 года N 418-О, от 26 марта 2020 года N 806-О и N 807-О). <1>

--------------------------------

<2> См. также: постановления от 20 февраля 2001 года N 3-П, от 23 декабря 2009 года N 20-П, от 5 июня 2012 года N 13-П; определения от 15 января 2016 года N 4-О, от 29 сентября 2016 года N 2147-О, от 20 декабря 2016 года N 2632-О, от 27 июня 2017 года N 1359-О.

Как было разъяснено Конституционным Судом, положения земельного и градостроительного законодательства, определяющие требования к целевому использованию земельного участка (в том числе при его застройке и последующей эксплуатации) и условия градостроительного зонирования и планировки территории, непосредственно не предназначены регулировать установление или исчисление налога на имущество организаций и фактического использования и безотносительно к тому, каковы другие отношения между казной и налогоплательщиком. Архитектурно-градостроительная деятельность и землеустройство имеют иные цели и последствия, нежели гарантии экономически обоснованного, равномерного и справедливого налогообложения недвижимости. Фискальные обязательства, включая налоговую базу по конкретному налогу, пусть и отнесенные к условиям землепользования и градостроительного дела, определяет прежде всего налоговый закон (Постановление от 12 ноября 2020 года N 46-П).

Институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства, используемые в Налоговом кодексе РФ, подлежат применению в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено данным Кодексом. Так, например, для определения юридически значимых признаков таких объектов, как линии энергопередачи и их неотъемлемые технологические части, в целях применения налоговой льготы следует принимать во внимание нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере электроэнергетики (Определение от 28 февраля 2019 года N 282-О).

Наряду с этим, указав на приоритетность налогового законодательства при уяснении значения налогового института, понятия или термина, Конституционный Суд признал допустимость - при отсутствии возможности определить содержание положений налогового законодательства путем системного толкования - использования норм иных отраслей законодательства (Определение от 26 ноября 2018 года N 3057-О) <1>.

--------------------------------

<1> См. также: определения от 8 июня 2004 года N 228-О, от 18 января 2005 года N 24-О, от 2 ноября 2006 года N 444-О.

При этом бланкетные нормы, согласно указаниям Конституционного Суда, в общей системе правового регулирования подлежат согласованию с соответствующими правилами, установленными регулятивными законодательными (подзаконными) актами. При этом хотя сам по себе бланкетный характер охранительных норм не может свидетельствовать об их противоречии Конституции, законодатель, легализуя такие нормы в сфере правового регулирования юридической ответственности, обязан заботиться о надлежащей степени их четкости (ясности), позволяющей заинтересованному лицу посредством обращения к нормативному материалу, содержащемуся в иных правовых актах, соотносить с ними свое поведение (как дозволенное, так и запрещенное) и предвидеть вызываемые им последствия. Соответственно, регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, нарушение которых признается основанием юридической ответственности, должны быть сформулированы так, чтобы содержащиеся в них конструкции (субъективные права, юридические обязанности, юридические процедуры и т.п.) не препятствовали однозначному уяснению смысла действующего правового регулирования (постановления от 27 февраля 2020 года N 10-П, от 16 октября 2020 года N 42-П). <2>

--------------------------------

<2> См. также: постановления от 31 марта 2011 года N 3-П, от 17 июня 2014 года N 18-П, от 23 сентября 2014 года N 24-П, от 17 февраля 2015 года N 2-П.

В целом публичная власть уполномочена к принятию лишь таких нормативных актов, которые отвечают конституционным принципам правового регулирования общественных отношений: принципу правовой определенности, принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, принципу разумной стабильности правового регулирования. Осуществляя выбор средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его полномочий (Постановление от 21 апреля 2020 года N 19-П) <3>.

<3> См также: постановления от 18 июля 2008 года N 10-П и от 30 марта 2016 года N 9-П.