II. Анализ текущего состояния федерального государственного пробирного надзора

4. Наиболее значимыми рисками деятельности подконтрольных субъектов и производственных объектов являются:

а) риски, связанные с проведением операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями без постановки на специальный учет в соответствии с Правилами ведения специального учета юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2015 N 1052 (далее - специальный учет);

б) риски при совершении действий, выражающихся в переходе права собственности и иных имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценные камни (обращение драгоценных металлов и драгоценных камней), в том числе их использование в качестве залога;

в) риски, связанные с проведением операций по изменению физического состояния или содержания драгоценных металлов и драгоценных камней в любых веществах и материалах при производстве драгоценных металлов, добыче (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней) драгоценных камней, последующей обработке (переработке) и использовании драгоценных металлов и драгоценных камней;

г) риски, связанные с перемещением драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них, в том числе с перевозкой драгоценных металлов и драгоценных камней и продукции из них в места хранения, фонды и запасы, а также с хранением и экспонированием драгоценных металлов и драгоценных камней.

5. Федеральный государственный пробирный надзор на территории Российской Федерации осуществляется:

Гохраном России и ФКУ "Пробирная палата России" в рамках установленного режима постоянного государственного надзора посредством проведения контрольных мероприятий в отношении 15 производственных объектов;

посредством проведения проверок ФКУ "Пробирная палата России" непосредственно и через территориальные филиалы - государственные инспекции пробирного надзора (далее - Госинспекции) в отношении состоящих на специальном учете 37 231 подконтрольных субъектов (по состоянию на 01.01.2019).

По данным ФКУ "Пробирная палата России" и Федеральной налоговой службы Российской Федерации (далее - ФНС России) 80% от общего числа состоящих на специальном учете подконтрольных субъектов относятся к субъектам малого предпринимательства, в отношении которых в соответствии с положениями части 1 статьи 26.1. Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в период с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года введены ограничения на проведение плановых проверок.

В этой связи возможность осуществления ежегодных плановых проверок в указанном периоде не превышала 0,7% от общего числа подконтрольных субъектов.

Анализ ситуации, складывающейся на рынке драгоценных металлов и драгоценных камней, показал, что отсутствие возможности проведения плановых проверок в период с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года в отношении 90% подконтрольных субъектов привело к увеличению объема нелегального оборота: драгоценных металлов до 20%, драгоценных камней до 95%, ювелирных и других изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней до 50%.

По информации ФНС России в указанный период образовалась тенденция к ежегодному увеличению на 5% числа юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, планирующих после государственной регистрации осуществление видов экономической деятельности, связанных с проведением операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями. Одновременно в отдельных территориях Российской Федерации наблюдалось снижение числа подконтрольных субъектов, состоящих на специальном учете в Госинспекциях. Разнонаправленность отмеченных тенденций свидетельствует об осложнении ситуации на рынке драгоценных металлов и драгоценных камней, возможном переводе легальной деятельности подконтрольными субъектами в теневой сектор оборота драгоценных металлов и драгоценных камней. По состоянию на 01.10.2018 количество юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, заявивших при государственной регистрации в ФНС России осуществление видов экономической деятельности, связанных с проведением операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями, превышало количество состоящих на специальном учете подконтрольных субъектов в 27 раз.

Кроме того, практика ведения специального учета в Госинспекциях показывает, что осуществление указанных видов экономической деятельности подконтрольными субъектами характеризуется короткими сроками функционирования, частым изменением субъектного состава и мест осуществления деятельности.

По данным правоохранительных органов объем нелегально ввезенных драгоценных камней в 2015 - 2017 годах превысил в 82 раза объем драгоценных камней, правомерно используемых в качестве вставок в ювелирных и других изделиях из драгоценных металлов и драгоценных камней. В результате федеральным бюджетом недополучено около 5 млрд рублей таможенных пошлин, что в 166 раз больше суммы официально уплаченных сборов.

По данным ФСБ России ежегодный ущерб федеральному бюджету от незаконной торговли ювелирными изделиями в Северо-Кавказском и Южном федеральных округах составляет более 1 млрд рублей.

В 2014 - 2016 годах правоохранительными органами возбуждено 588 уголовных дел по признакам преступлений, связанных с незаконным оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней. По результатам рассмотренных в судебном порядке уголовных дел изъято и обращено в доход государства золота - более 27 тонн, ограненных алмазов (бриллиантов) - 16 637 карат и иных материальных ценностей, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни, на общую сумму в денежном выражении более 30 млрд руб.

В качестве фактора, создающего предпосылки к образованию нарушений обязательных требований, следует рассматривать незавершенный процесс формирования единого правового понимания подконтрольными субъектами и производственными объектами с одной стороны, а с другой стороны - контрольно-надзорными органами, положений принятых в течение 2015 - 2017 годов более 50 законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использования и обращения драгоценных камней.

В 2019 году Минфином России прогнозируется дальнейшее совершенствование законодательной базы в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки драгоценных камней), использования и обращения драгоценных камней, связанное с планируемым в 2019 - 2020 годах поэтапным переходом на риск-ориентированный подход в соответствии с положениями статьи 8.1. Закона N 294-ФЗ, которые могут повлечь изменения (отмену) отдельных обязательных требований, оказать воздействие на деятельность подконтрольных субъектов, производственных объектов и осуществление федерального государственного пробирного надзора.

6. Основные результаты осуществления федерального государственного пробирного надзора в 2018 году приведены в таблице:

Анализ данных таблицы свидетельствует о высокой эффективности осуществляемых контрольных мероприятий (включая профилактические) в рамках установленного режима постоянного государственного надзора в отношении производственных объектов: соотношение количества выданных предписаний (19) и количества актов по результатам контрольных мероприятий (3 387) составляет 0,56%.

Обратная ситуация имеет место по результатам осуществления федерального государственного пробирного надзора посредством проведения плановых (внеплановых) проверок: соотношение общего числа проведенных плановых (внеплановых) проверок к количеству выявленных нарушений обязательных требований составляет 90%, а количество проверок, по итогам которых были возбуждены дела об административных правонарушениях равняется 29%, что может свидетельствовать, в том числе, о недостаточности принимаемых мер профилактического характера в отношении подконтрольных субъектов.