Государственная охрана объектов культурного наследия

В соответствии с пунктом 7 плана мониторинга Минкультуры России, Минрегионом России, Росимуществом и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации проведен мониторинг правоприменения в сфере действия Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73) и Федерального закона от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 54), а также подзаконных нормативных правовых актов.

В результате осуществления мониторинга установлено следующее.

В целях совершенствования законодательства Российской Федерации принято 3 федеральных закона.

В 2013 году издано 10 подзаконных нормативных правовых актов, необходимость принятия которых связана с реализацией положений Федерального закона N 73 и Федерального закона N 54.

Вместе с тем при изучении материалов правоприменения по показателю наличия нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы (подпункт "б" пункта 8 методики), установлено, что до настоящего времени не реализовано 3 положения Федерального закона N 73 и 1 положение Федерального закона N 54.

При анализе положений Федерального закона N 73 по показателю несоответствия нормативного правового акта Российской Федерации международным обязательствам Российской Федерации (подпункт "д" пункта 8 методики) установлено следующее.

Российская Федерация, являясь государством - участником Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8595-XI "О ратификации Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия" (далее - Конвенция), обязана выполнять международные обязательства по реализации положений Конвенции по обеспечению сохранности объектов всемирного культурного наследия, предусмотрев на законодательном уровне приоритетный порядок их включения в федеральные и региональные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. В целях обеспечения выполнения требований международных договоров Российской Федерации в части формирования механизма управления объектами всемирного культурного наследия Минкультуры России разработан проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В ходе изучения практики применения Федерального закона N 73 (подпункт "ж" пункта 8 методики) выявлено отсутствие запрета размещения рекламы на объектах культурного наследия. В настоящее время предусмотрено только ограничение размещения наружной рекламы на территориях объектов культурного наследия. Размещение рекламных конструкций на объектах культурного наследия и их территориях приводит к изменению их облика. Федеральным законом N 73 установлено требование обеспечения неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия (статья 52). В связи с этим Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона N 512122-6 "О внесении изменений в статью 19 Федерального закона "О рекламе" и Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", предусматривающий запрет на размещение наружной рекламы на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.

С учетом поступавших материалов о выявленных нарушениях правового режима использования земельных участков в границах территорий музеев-заповедников, в границах зон охраны объектов культурного наследия Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона N 528435-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" (в части установления обязанности внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о территориях объектов культурного наследия). Положения законопроекта направлены на совершенствование механизма учета сведений о зонах с особыми условиями использования территорий и территориях объектов культурного наследия, а также на обеспечение заинтересованных лиц информацией о правовых режимах использования земельных участков.

При анализе правоприменительной практики выявлена системная проблема в сфере формирования Музейного фонда в части отсутствия единых правил учета и хранения музейных предметов, коллекций в связи с отсутствием у Минкультуры России полномочий на разработку проектов нормативных правовых актов, регламентирующих данные вопросы. В настоящее время указанные правоотношения регулируются в том числе законодательством СССР. В целях совершенствования законодательства Российской Федерации, регулирующего данные вопросы, Минкультуры России разработан проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О Музейном фонде в Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", предусмотрена также инкорпорация постановления Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 "Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры" и приказа Минкультуры СССР от 13 мая 1986 г. N 203 "Об утверждении "Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры" в законодательство Российской Федерации в рамках исполнения распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 2011 г. N 158-рп "Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации".

Не урегулированы вопросы по сохранности объектов культурного наследия при сделках с объектами культурного наследия, отсутствуют действенные меры по компенсации добросовестным собственникам объектов культурного наследия средств, направляемых ими на реставрацию. Также не предусмотрены нормы по сохранению неразрывной связи объекта культурного наследия и земельного участка, в пределах которого располагается данный объект.

На решение указанных проблем направлен принятый Государственной Думой Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Данным Федеральным законом определяются порядок применения санкций в отношении собственника (пользователя) объекта культурного наследия в случае несоблюдения установленных ограничений или совершения действий, угрожающих его сохранности, а также условия доступа к объекту культурного наследия, когда собственник или пользователь устанавливает их по согласованию с органами охраны объектов культурного наследия. В настоящее время в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 9 июля 2014 г. N 305-СФ Государственной Думе предложено создать согласительную комиссию в целях урегулирования разногласий по указанному Федеральному закону.

Отсутствует методика определения оценки вреда, причиненного объекту культурного наследия, что на практике затрудняет доказывание вреда, причиненного пользователем памятникам истории и культуры. В связи с этим планируется организовать работу Минкультуры России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти по подготовке проекта нормативного правового акта, регламентирующего оценку вреда, причиненного объекту культурного наследия.

При осуществлении мониторинга правоприменения по показателям, установленным пунктом 9 методики, коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах, регулирующих соответствующие правоотношения, не выявлены.