Повышение эффективности формирования, предоставления и распределения межбюджетных трансфертов

Повышение эффективности формирования, предоставления

и распределения межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации составляют около 10 процентов общего объема расходов федерального бюджета. Для повышения эффективности их использования необходимы взаимоувязанные действия в двух направлениях - создание устойчивых предпосылок и стимулов к повышению эффективности расходов региональных и местных бюджетов и совершенствование структуры и порядка (методик) предоставления межбюджетных трансфертов.

В рамках первого направления базовой предпосылкой является четкое и стабильное разграничение обязательств и доходных источников между публично-правовыми образованиями, обеспечивающее достаточную степень их финансовой самостоятельности в рамках единых принципов управления общественными финансами и возможности реализации единой государственной политики.

Наряду с созданием общих условий для повышения бюджетной самостоятельности, а значит, ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимо рамочное законодательное регулирование и методологическое содействие организации бюджетного процесса на региональном и местном уровнях, в том числе:

формирование и утверждение законов (решений) о бюджетах субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) на трехлетний период, обеспечивающее возможность и обязательства по планированию и реализации среднесрочных проектов и программ;

установление минимальных требований к системе долгосрочного планирования, используемой для формирования и исполнения бюджетов, в первую очередь, в части определения бюджетных ограничений в рамках долгосрочных бюджетных стратегий и программ;

определение требований к государственным программам субъектов Российской Федерации и закрепление общих принципов распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в государственных программах Российской Федерации;

соответствие требованиям к прозрачности бюджетного процесса, включая конкретные сроки, состав и условия публикации необходимых сведений о формировании, рассмотрении и исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также управлении государственными и муниципальными активами, утверждение средне- и долгосрочных параметров налоговой и долговой политики;

формирование системы оказания государственных и муниципальных услуг на основе государственных и муниципальных заданий;

обеспечение стабильных условий формирования доходов местных бюджетов за счет повышения доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, распределяемых на трехлетний период.

В целях создания инструментов для поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на Федеральное казначейство возложены полномочия по предоставлению бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Федеральным законом N 104-ФЗ, предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) будет осуществляться территориальными органами Федерального казначейства за счет остатков средств на едином счете федерального бюджета, в пределах одной двенадцатой доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), на возвратной и платной основе, на срок до тридцати дней.

Ежегодно на 1 января текущего финансового года накапливаются значительные средства на счетах бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за счет наличия значительных сумм неиспользованных субъектами Российской Федерации остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - целевые средства). Практика показала, что взыскание этих остатков из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов является трудоемкой и длительной процедурой.

В целях создания инструментов для поддержания ликвидности единого счета федерального бюджета, а также совершенствования учета операций с целевыми средствами с 2013 года осуществляется внедрение нового механизма предоставления целевых средств - механизма "бюджетного аккредитива".

Перечисление целевых средств из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации осуществляется в размере фактической потребности субъекта Российской Федерации на дату совершения платежа, что минимизирует неиспользованные остатки целевых средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

В рамках второго направления необходимо, прежде всего, скорректировать подходы к формированию и структуре межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в целом.

В 2012 году в общем объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации доля дотаций составила 36 процентов (в том числе 28 процентов - доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации), доля субсидий - 40 процентов, доля субвенций - 20 процентов, доля иных межбюджетных трансфертов - 4 процента.

При этом приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете было распределено порядка 2/3 от общего объема указанных трансфертов. Остальные межбюджетные трансферты распределялись на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации или федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, субъектам Российской Федерации были выданы кредиты в объеме 0,1 трлн. рублей.

Сложившаяся структура межбюджетных трансфертов не в полной мере обеспечивает предсказуемость и объективность распределения межбюджетных трансфертов, особенно в средне- и долгосрочном периодах, ограничивает самостоятельность и бюджетную ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не создает достаточных стимулов для наращивания собственного налогового потенциала, искажает мотивацию региональных органов власти.

Основным принципом и среднесрочным целевым ориентиром политики в данной сфере будет повышение доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не менее чем до 40 процентов от всех межбюджетных трансфертов, поступающих в доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, и доли трансфертов, распределенных федеральным законом о бюджете - не менее чем до 90 процентов от общего объема трансфертов.

Одновременно будут устранены пробелы в разграничении полномочий между публично-правовыми образованиями, создающие условия для применения "иных межбюджетных трансфертов".

В перспективе планируется полностью отказаться от "иных межбюджетных трансфертов" из федерального бюджета (с возможным их исключением из форм межбюджетных трансфертов).

Наряду с этим в 2014 - 2016 годах, а также в последующие периоды по мере развития института государственных программ Российской Федерации будет реализован комплекс мер по развитию методологии формирования и использования каждого из видов межбюджетных трансфертов на основе оценки их эффективности, необходимости и достаточности.

Основным инструментом межбюджетного регулирования на федеральном уровне будут оставаться дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Начиная с 2013 года, осуществляется работа по консолидации (укрупнению) субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемых в рамках государственных программ Российской Федерации, а в среднесрочной перспективе бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках соответствующих государственных программ Российской Федерации будет предоставляться единая ("блоковая") субсидия.

При этом будет сведена к минимуму практика предоставления субсидий на софинансирование конкретных расходных обязательств.

Распыление количества субсидий приводит к снижению эффективности данной поддержки, сокращению ответственности за реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Основным инструментом достижения целей предоставления субсидий будет оказание поддержки реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, осуществление которых является необходимым условием достижения результатов соответствующих государственных программ Российской Федерации.

Общие принципы распределения субсидий будут устанавливаться в соответствующих государственных программах Российской Федерации.

Также необходима увязка критериев распределения объемов укрупненных субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации с достижением поставленных целей, а также внедрением механизмов, обеспечивающих повышение качества бюджетных услуг, сокращение стоимости (снижение удельных затрат).

Кроме того, должна быть сформирована единая методологическая база формирования общего объема субсидий и подходов к распределению этих межбюджетных трансфертов.

При этом совершенствование подходов к формированию, предоставлению и распределению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, оптимизацию критериев и условий предоставления и распределения субсидий, прежде всего, следует проводить путем корректировки Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 г. N 392.

В среднесрочной перспективе будет существенно сокращено количество субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации. Основная часть указанных полномочий должна быть закреплена за субъектами Российской Федерации в качестве "собственных". При этом предусматривается предоставление из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение переданных им отдельных полномочий.

В то же время субвенции, предоставляемые для финансового обеспечения переданных государственных полномочий по публичным нормативным обязательствам (выплатам гражданам), предусматривающим предоставление трансфертов населению, могут быть сохранены при условии невозможности реализации этих полномочий государственными внебюджетными фондами Российской Федерации.