Повышение эффективности бюджетных инвестиций

В целях реализации вносимых в Бюджетный кодекс Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части бюджетных инвестиций" изменений в 2014 году потребуется обеспечить методическое сопровождение деятельности федеральных органов государственной власти по применению новых способов осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, а также проведение мониторинга исполнения бюджета по расходам, связанным с указанными вложениями.

Требует решения также проблема длительности процедуры внесения изменений в федеральную адресную инвестиционную программу, в том числе в случае необходимости внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, что создает риски срыва сроков строительства (реконструкции, технического перевооружения) объектов капитального строительства.

Снижение сроков внесения изменений в федеральную адресную инвестиционную программу может быть достигнуто путем:

синхронизации внесения изменений в сводную роспись и согласования соответствующих изменений в федеральную адресную инвестиционную программу;

обеспечения ведения федеральной адресной инвестиционной программы во взаимодействии с информационными системами, в том числе - системой "Электронный бюджет";

установления системы межведомственного информационного взаимодействия между главными распорядителями средств федерального бюджета, Минфином России, Минэкономразвития России;

упрощения процедуры согласования изменений показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета и федеральной адресной инвестиционной программы.

Важной задачей в области правового регулирования инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства также является поэтапное снижение доли объектов, включаемых в федеральную адресную инвестиционную программу в отсутствие утвержденной в установленном порядке проектной документации, поскольку планирование объемов финансового обеспечения в пределах одного года одновременно на разработку проектной документации и организацию строительства объекта капитального строительства приводит к сдвигу начала закупок подрядных и иных связанных с ними работ на середину года или, в большинстве случаев, к необходимости перераспределения бюджетных ассигнований на другие объекты.

Кроме того, бюджетные инвестиции не должны создавать конкуренцию реализации коммерческих инвестиционных проектов, а также проектов, для реализации которых используются механизмы государственно-частного партнерства.

Реализация проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства предполагает наличие развитой правовой системы, позволяющей оценить эффективность проекта, обеспечивающей защиту прав участников таких правоотношений, а также законодательное установление гарантий сохранения прав и преимуществ, в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Принимая во внимание, что для реализации инвестиционных проектов в Российской Федерации предусмотрены различные виды правовых оснований, регулирование которых в различной степени учитывает общие принципы государственно-частного партнерства, основной задачей повышения эффективности данной сферы правоотношений является принятие рамочного закона, с последующим приведением в соответствие с ним норм отраслевого регулирования, в том числе Бюджетного, Земельного, Налогового кодексов Российской Федерации, федеральных законов "О концессионных соглашениях", "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", "О соглашениях о разделе продукции", "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Кроме того, по итогам анализа зарубежного опыта следует рекомендовать принятие стандартов или правил участия частного партнера в реализации государственных функций, которые будут определять не только возвратность инвестиций, характерную для коммерческого финансирования, но и наиболее оптимальное распределение рисков между публичным и частным партнером, обеспечивающим наилучшие условия привлечения капитала для финансирования инвестиционного проекта.

К настоящему времени создан механизм проведения обязательного публичного технологического и правового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием, обеспечивающий повышение эффективности использования бюджетных средств, снижение стоимости и сокращение сроков строительства, повышение конкурентоспособности производства.

В случае необходимости при принятии решений об осуществлении расходов инвестиционного характера может предполагаться оценка возможности финансирования инвестиционного проекта на коммерческих принципах, готовности частных инвесторов софинансировать инвестиционные расходы, либо выкупить долю в проекте после его выхода на проектную мощность, преимуществ и недостатков использования различных мер государственной поддержки, включая косвенную поддержку за счет установления долгосрочных тарифов, или применения механизма частичной компенсации расходов застройщика в размере, не превышающем увеличения объема налоговых поступлений вследствие реализации проекта, а также рисков исполнения расходных обязательств по данному проекту.

Важной задачей является определение оптимального способа участия публично-правового образования в том или ином инвестиционном проекте.

Для участия в инвестиционных проектах на принципах государственно-частного партнерства публичным партнером могут быть выбраны такие способы, как:

долгосрочный государственный заказ;

долгосрочное тарифное регулирование;

субсидирование в части затрат коммерческих компаний на осуществление научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок и коммерциализации их результатов или затрат коммерческих компаний на создание объектов инфраструктуры в рамках комплексных инвестиционных проектов в пределах дополнительных налоговых поступлений от участников комплексного проекта;

сохранение уровня совокупной налоговой нагрузки на период окупаемости проекта;

предоставление в пользование либо аренду земельных участков и объектов недвижимости на льготных условиях.

При этом в случае, когда участие публично-правового образования в инвестиционном проекте не предусматривает осуществления прямых расходов из бюджета, должна быть создана система оценки в денежном выражении косвенных мер государственной поддержки, таких как налоговые и таможенные льготы, предоставление имущества публичного партнера на льготных условиях в качестве источника финансового обеспечения инвестиционных проектов.

Важную роль в повышении эффективности инвестиционной политики играют созданные Российской Федерацией институты развития и компании с государственным участием. Средства федерального бюджета, направленные для их формирования и финансового обеспечения, должны обеспечить максимальный объем внебюджетного софинансирования, а сами институты развития должны поэтапно перейти на режим самофинансирования за счет внебюджетных источников вследствие повышения эффективности их деятельности.

Целесообразным представляется использование передового европейского опыта, в рамках которого лишь те инвестиционные проекты, реализация которых без привлечения бюджетных средств невозможна, включаются в адресную инвестиционную программу.

Следует существенно расширить использование рыночных финансовых инструментов, обеспечивающих возвратность средств при осуществлении инвестиционных расходов. Финансовые возможности таких инструментов будут определяться не столько возможностями бюджетов, сколько финансовым потоком от дивидендов и процентных платежей, а также поступлениями от продажи активов, то есть зависеть от качества поддерживаемых инвестиционных проектов (например, облигации, выпускаемые для целей концессионного соглашения).

Запуск внебюджетных инструментов возвратного финансирования инвестиционных проектов может быть обеспечен за счет разделения функций владения и управления государственными активами. Использование фондовых механизмов, а также механизмов доверительного управления позволит повысить качество принятия инвестиционных решений и привлечь профессиональные управляющие компании с многолетним успешным опытом коммерческих инвестиций.

В среднесрочной перспективе необходимо обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов инвестиционного характера, сопряженное с масштабным привлечением частных инвестиций в отечественную экономику, посредством решения следующих задач:

сокращение рисков, с которыми связан процесс осуществления инвестиций в проекты, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства;

передача большей части рисков по инвестиционным проектам от государства к частным инвесторам с расширением доступа капитала на традиционно государственный рынок инвестиций в социальную сферу и инфраструктуру;

создание новых инструментов бюджетной политики в сфере государственных инвестиций, обеспечивающих "комфортные" условия для частного капитала;

повышение эффективности управления созданными в результате инвестиционной деятельности активами, в том числе компаниями с государственным участием и институтами развития, включая привлечение частного капитала к их дальнейшему развитию и модернизации;

совершенствование механизмов предоставления государственных гарантий Российской Федерации.