Развитие государственно-частного партнерства

Государственно-частное партнерство позволяет использовать оптимальное сочетание государственных и частных ресурсов для решения ключевых задач социально-экономического развития Российской Федерации.

Реализация проектов на принципах государственно-частного партнерства предполагает юридическое закрепление взаимодействия публично-правового образования и бизнеса, осуществление проектов на средне- или долгосрочной основе, наличие строго определенной цели, позволяющей оценить эффективность проекта по конечным общественно значимым результатам.

Международный опыт свидетельствует, что развитие инструментов государственно-частного партнерства способствует увеличению инвестиций в инфраструктурные проекты, в том числе в социальной сфере, где необходимы механизмы долгосрочной компенсации части затрат инвестору публичной стороной соглашения.

В то же время роль государства в инвестиционной деятельности во многих странах мира является строго регламентированной и ограниченной рядом условий. В частности, в договоре о функционировании Европейского союза закреплены положения, определяющие недопустимость государственной помощи, предоставляемой в любой форме или за счет государственных ресурсов, в случае искажения или угрозы искажения конкуренции путем создания преимуществ для отдельных предприятий или производств.

С учетом изложенного, государственно-частное партнерство на основе долгосрочного контракта между частным инвестором и публично-правовым образованием реализуется при условии, что инвестиционный проект обеспечивает решение одной из долгосрочных задач социально-экономического развития, находящейся в компетенции органа государственной власти.

В настоящее время несогласованность и пробелы законодательства Российской Федерации препятствуют развитию государственно-частного партнерства в Российской Федерации.

К основным проблемам развития государственно-частного партнерства относятся:

несовершенство законодательства Российской Федерации, регламентирующего отдельные виды государственно-частного партнерства, отсутствие системных принципов регулирования заключения и исполнения соглашений о реализации проектов государственно-частного партнерства, противоречия между регулированием различных форм публично-частного взаимодействия (государственных контрактов и иных соглашений о реализации инвестиционных проектов);

специальное регулирование, не позволяющее в ряде случаев (прежде всего, в социальной сфере, а также при реализации государственных функций) привлекать частные компании к реализации общественно-значимых проектов;

отсутствие установленной процедуры принятия долгосрочных обязательств публично-правового образования в увязке со встречными обязательствами частного партнера по обеспечению выполнения программных задач и достижению программных целевых показателей;

неопределенность критериев оценки эффективности планируемых и реализуемых проектов государственно-частного партнерства, в том числе в части проверки финансовых предложений конкурсантов на предмет их реалистичности, оценки соответствия технических и финансовых характеристик предполагаемого партнерства установленным требованиям, оптимальности предложенного организационного и технического решения;

отсутствие нормативного правового регулирования и разграничения сфер применения норм законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках в случае реализации соглашений о государственно-частном партнерстве;

институциональная неготовность публично-правовых образований к передаче частным партнерам отдельных прав на создание инфраструктурных объектов и управление ими;

отсутствие механизма реализации комплексных инвестиционных проектов государственно-частного партнерства, в особенности в условиях принятия на себя расходных обязательств и скоординированного выполнения своих обязательств несколькими публичными партнерами;

неурегулированность правовых вопросов использования результатов интеллектуальной деятельности (передача права собственности на результаты интеллектуальной деятельности, полученные за счет средств федерального бюджета; вопросы учета и использования нематериальных активов при создании государственно-частных партнерств и т.п.);

возникновение налоговых потерь при осуществлении передачи интеллектуальной собственности в государственно-частное партнерство.

Также не получило широкого распространения заключение соглашений о государственно-частном партнерстве в целях создания и эксплуатации объектов инфраструктуры, в том числе в части выплаты частному инвестору регулярного вознаграждения (например, в формате платы за доступность и техническое состояние объекта транспортной инфраструктуры), вопрос возврата частному инвестору средств, инвестированных в создание публичной инфраструктуры на стадии ее эксплуатации в ряде случаев урегулирован не достаточно. При этом целевые показатели инвестиционного проекта (в том числе стратегического характера, например, повышение производительности труда и создание высокопроизводительных рабочих мест) достигаются преимущественно на стадии эксплуатации созданного объекта за пределами инвестиционной стадии проекта через несколько лет после начала его использования.

Кроме того, невозможно финансово обеспечить ряд форм государственно-частного партнерства, предполагающих введение условных обязательств публично-правового образования, когда определенное в соглашении вознаграждение выплачивается частному партнеру в случае осуществления им установленных инвестиционных расходов и достижения целевых показателей реализации инвестиционного проекта.

Применение инструментария государственно-частного партнерства в социальной сфере для привлечения внебюджетных источников финансирования проектов по развитию социальной инфраструктуры также в настоящее время сдерживается недостаточным нормативным правовым регулированием. Прежде всего, в силу преимущественного использования для реализации инвестиционных проектов бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий и связанных с этим ограничений.

Кроме того, использование указанных выше инструментов государственно-частного партнерства в социальной сфере не может осуществляться по общим для коммерческих проектов правилам, поскольку результатом успешной реализации таких проектов для органов государственной власти должно являться решение задач социально-экономического развития, а также достижение финансовых показателей таких проектов. Таким образом, для расширения практики использования инструментария государственно-частного партнерства в социальной сфере необходимо сформировать систему оценки таких проектов, включая условия заключения соглашений государственно-частного партнерства и критерии их эффективности.

Соответственно, основными мерами, которые необходимо предпринять для снятия указанных ограничений, являются:

закрепление в федеральном законодательстве понятия государственно-частного партнерства;

внесение изменений в бюджетное и земельное законодательства Российской Федерации, законодательство Российской Федерации об инвестиционной деятельности, снимающих ограничения при реализации проектов государственно-частного партнерства;

определение случаев, критериев отбора инвестиционных проектов и форм государственной финансовой поддержки, при которых возможна реализация проектов государственно-частного партнерства;

установление, что финансовое участие публичного партнера в реализации инвестиционных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства возможно только в случаях, если такое участие обеспечивает получение потребителями выгоды в части затрат на производство товаров, работ, услуг, их цены, качества, количества, сроков или совокупности этих факторов по сравнению с осуществлением тех же функций, предоставлением им тех же услуг публичным партнером посредством закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

определение и нормативное правовое закрепление процедуры принятия долгосрочных финансовых обязательств публично-правового образования в рамках соглашений государственно-частного партнерства;

формирование рекомендаций, определяющих условия, целевые показатели, типовые взаимные обязательства и типовые соглашения о государственно-частном партнерстве.

Необходимо разработать и ввести в законодательство Российской Федерации такие механизмы обеспечения исполнения обязательств, как страхование соответствующих рисков, залог прав требования по концессионному соглашению, залог прав требования поступлений от пользователей объектом и ряд других.

Требует проработки и расширения практика применения фондов целевого капитала, особенно в сферах науки, образования, культуры.

Законодательная база функционирования механизмов государственно-частного партнерства должна обеспечивать не только конкуренцию между проектами, но и открытый доступ к информации на всех стадиях проекта, в том числе в части оценки кредитоспособности проекта и проведения его технологического и ценового аудита.