Новая редакция Бюджетного кодекса

Бюджетный кодекс занимает ключевое место в системе законодательства Российской Федерации в области бюджетных правоотношений, выполняя роль основного закона, регламентирующего принципы бюджетного устройства и организации бюджетного процесса.

К настоящему времени назрела необходимость подготовки новой редакции Бюджетного кодекса, поскольку принятые в последние годы, а также разработанные (рассматриваемые) законопроекты о внесении изменений в Бюджетный кодекс должны быть увязаны в единую систему.

Принятие Федерального закона N 83-ФЗ, который был направлен на совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений и порядка предоставления государственных (муниципальных) услуг, коренным образом изменило структуру и принципы организации сектора государственного управления. Выведение преобладающей доли поставщиков государственных (муниципальных) услуг (бюджетных и автономных учреждений) из состава участников бюджетного процесса требует соблюдения новых принципов взаимодействия органов власти и сети государственных (муниципальных) учреждений на всех стадиях бюджетного процесса, регулирования финансовых отношений бюджета и государственных (муниципальных) учреждений в новых условиях.

Принятие Федерального закона N 44-ФЗ с введением норм о формировании, утверждении и ведении планов закупок и планов-графиков, требований к разработке положений о нормативных затратах на обеспечение функций органов власти (казенных учреждений), об определении порядка осуществления мониторинга и контроля в сфере закупок также потребует внесения изменений в Бюджетный кодекс и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Приняты Федеральный закон N 104-ФЗ, положения которого устанавливают правовые основания для формирования государственных (муниципальных) программ и их интеграции в бюджетный процесс, и Федеральный закон N 252-ФЗ, который определил границы правового регулирования государственного и муниципального финансового контроля, необходимого для повышения качества управления общественными финансами.

Наряду с внесением изменений, связанных с устранением выявленных пробелов в законодательстве Российской Федерации, либо его актуализацией с учетом проводимых бюджетных реформ, необходимо осуществить ряд мер, направленных на упорядочение логики и структуры построения бюджетного законодательства.

В Бюджетном кодексе должны найти отражение ключевые аспекты построения и функционирования бюджетной системы, на сегодняшний день регламентированные рядом самостоятельных законодательных актов (в частности, вопросы регулирования эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг).

Также необходимо устранить правовые пробелы Бюджетного кодекса и других федеральных законов, которые на протяжении нескольких лет урегулируются в федеральном законе о федеральном бюджете, но не соответствуют предмету данного федерального закона.

Так, например, начиная с 1998 года, в федеральный закон о федеральном бюджете ежегодно включается положение об очередности списания денежных средств со счета налогоплательщика при их недостаточности, в то время как в соответствии с постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. N 21-П соответствующие поправки должны быть внесены в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс).

Результатом такой работы должно стать соблюдение принципа (с возможным его закреплением в Бюджетном кодексе), в соответствии с которым закон о бюджете не может регулировать вопросы, не относящиеся к бюджетному законодательству.

Требуется провести работу по упорядочению сложной структуры Бюджетного кодекса, которая характеризуется многочисленными изменениями, предусматривающими новые редакции или отмену структурных единиц этого кодифицированного акта, наличием чрезмерного количества отсылочных норм, а также наличием не всегда равнозначных по содержательному наполнению разделов и глав, затрудняющих применение Бюджетного кодекса.

В основу обновленной структуры Бюджетного кодекса должна быть положена общая логика построения и регулирования системы управления общественными финансами, в соответствии с которой дается описание участников системы, их полномочий, принципов и порядка взаимодействия, выделяются основные объекты управления, фиксируются ключевые этапы и элементы бюджетного процесса (планирование, рассмотрение и утверждение, исполнение, отчетность, контроль и анализ), определяются базовые правила принятия и реализации управленческих решений на каждой из выделенных стадий, а также требования к информационному обеспечению бюджетного процесса в Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе должны быть учтены результаты работы по сокращению количества оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон о бюджете.

Необходимо уточнить положения, регламентирующие внесение поправок в проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, в том числе в целях повышения прозрачности его корректировки во втором чтении, следует предусмотреть представление субъектами законодательной инициативы обоснований вносимых поправок.

Кроме того, в Бюджетном кодексе целесообразно актуализировать положения, связанные с кассовым исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, с учетом реформирования системы бюджетных платежей.

В связи с непрерывным совершенствованием систем информационного обеспечения представляется актуальным рассмотреть вопрос о развитии в Бюджетном кодексе правовых основ для существования единых интегрированных систем управления общественными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса в Российской Федерации.

Необходимо обеспечить также создание условий для повышения уровня открытости и прозрачности бюджета и бюджетного процесса, в том числе путем установления требований о публикации в открытых источниках в доступной для граждан форме информации о формировании и исполнении всех бюджетов, что позволит гражданам составить более ясное представление о бюджетах, планируемых и достигнутых результатах использования бюджетных средств.

Выбор концепции (модели) Бюджетного кодекса должен решаться с учетом результатов сравнительного анализа правового устройства бюджетной системы Российской Федерации со сложившейся лучшей мировой практикой построения нормативной правовой базы для бюджетных систем - от строго регламентированной до рамочной (в части описания процессов бюджетного законодательства, подготовки бюджета, обсуждения и принятия бюджета Государственной Думой, исполнения бюджета, контроля и аудита исполнения бюджета, бюджетного процесса для региональных и местных бюджетов), концепция (модель) должна дать ответ, каким образом должны регламентироваться различные вопросы, регулирующие бюджетный процесс в Российской Федерации.

Подготовка новой редакции Бюджетного кодекса должна систематизировать и стабилизировать его структуру и содержание.

Учитывая комплексный характер вопросов, которые предстоит решить при разработке новой редакции Бюджетного кодекса, данная работа должна проводиться с привлечением широкого круга специалистов.