Создание системы анализа эффективности бюджетных расходов

Система анализа эффективности бюджетных расходов должна основываться на следующих базовых подходах:

анализ эффективности бюджетных расходов на всех стадиях бюджетного процесса;

сопоставимость объекта анализа;

оценка всей совокупности финансовых, административных и иных ресурсов;

независимость оценки;

публичность и общедоступность промежуточных и итоговых результатов анализа;

учет результатов анализа эффективности бюджетных расходов для будущих бюджетных циклов.

Анализ эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять в отношении мероприятий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, в процессе формирования проекта федерального бюджета, исполнения и оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований.

На этапе планирования будут применяться в полной мере требования к разработке государственных программ Российской Федерации, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации", а также:

применение механизмов обоснований бюджетных ассигнований и государственных заданий;

формирование сводных планов и планов-графиков закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, включая обоснованность максимальных (начальных) цен. При этом целесообразность осуществления государственных закупок должна быть увязана с целями и задачами реализации государственных программ Российской Федерации, планы-графики закупок увязаны с планами реализации указанных программ, а в контрактах на проведение услуг или закупку товаров для государственных нужд должны указываться результаты соответствующих мероприятий государственных программ Российской Федерации.

Обязательным является наличие необходимых условий для эффективного использования бюджетных расходов, включая нормативно-правовое обеспечение, организационную и институциональную инфраструктуру, наличие достоверной и достаточной информации.

Кроме того, важнейшим элементом оценки эффективности бюджетных расходов на стадии планирования будет выступать возможность непосредственной "увязки" соответствующих бюджетных расходов (включая кредитные ресурсы, государственные гарантии, налоговые льготы, особые условия доступности соответствующей инфраструктуры) с конкретными измеримыми результатами, которые планируется достигнуть.

Анализ реализации государственных программ Российской Федерации должен сопровождаться обязательным составлением календарных графиков выполнения мероприятий и осуществления расходов на их реализацию.

В целом система оценки достигнутых результатов использования бюджетных ассигнований должна заключаться в сопоставлении совокупности целевых индикаторов (ожидаемых результатов) использования бюджетных средств, формируемых на стадии планирования бюджетных ассигнований, и фактически достигнутых результатов, включая оценку воздействия внешних факторов, что будет способствовать совершенствованию системы оценки рисков реализации государственных программ Российской Федерации.

Сопоставимость, сравнимость соответствующих ресурсов, направляемых на достижение целей в различных сферах экономики и администрируемых органами государственного управления, являются базовым условием для получения достоверной информации об эффективности бюджетных расходов.

В этой связи соответствующая оценка должна проводиться с учетом:

распределения соответствующих мероприятий (расходов) по агрегированным группам;

достижения целевых результатов за счет сопоставимого объема финансовых ресурсов в прошлые периоды;

различий в уровне финансового обеспечения сопоставимых мероприятий (оказания государственных услуг) в зависимости от территории реализации (оказания услуги), ответственного исполнителя (соисполнителя) государственной программы Российской Федерации.

Ожидаемым результатом оценки является группировка соответствующих бюджетных расходов, обладающих одинаковыми стоимостными и объемными (качественными и количественными) характеристиками.

При этом, обязательным элементом анализа эффективности бюджетных расходов должно стать применение метода альтернативных издержек, то есть прогнозирования последствий не реализации мероприятий (осуществления бюджетных расходов), а также оценка предельной эффективности.

При прочих равных условиях объемы бюджетных расходов будут оцениваться в качестве наиболее эффективных в пределах, при которых темпы приростов расходов на один условный рубль не становятся ниже темпов прироста (сокращения) соответствующих показателей, отражающих конечный результат использования государственных финансов.

Это позволит отчасти избежать увеличения бюджетных расходов по отдельным направлениям, эффект от применения которых прирастает медленнее соответствующих затрат.

Комплексный подход к оценке финансовых ресурсов должен быть направлен на учет не только сроков и объемов осуществления соответствующих кассовых расходов, но и на учет наличия необходимого нормативного правового, методологического и институционального обеспечения мероприятий, а также на применение таких мер финансового стимулирования, как государственные кредиты, гарантии и поручительства, особенности налогообложения соответствующих видов деятельности или объектов налогообложения (налоговые льготы).

Кроме того, данные показатели должны непосредственно учитываться при планировании бюджетных расходов на реализацию конкретных мероприятий, что потребует также совершенствования учетной политики и введение дополнительных норм статистического наблюдения.

При условии изменения одного из указанных факторов (например, внесения изменений в законодательство о налогах и сборах) адекватные корректировки должны отражаться и при планировании бюджетных расходов на очередной период.

Важнейшим условием получения объективных результатов анализа эффективности бюджетных расходов является использование независимой оценки, что подразумевает широкое участие экспертных, научных негосударственных организаций.

Для этого также потребуется наделение соответствующего федерального органа исполнительной власти полномочиями по методическому регулированию, сбору и обработке данных для анализа эффективности бюджетных расходов.

Кроме того, дополнительным условием обеспечения функционирования такой системы должно стать широкое общественное обсуждение промежуточных и итоговых результатов анализа эффективности бюджетных расходов, в том числе в рамках общественных советов министерств и ведомств, "Открытого правительства".

Принципиальной задачей формирования системы анализа эффективности бюджетных расходов является применение результатов полученной оценки в последующих бюджетных циклах, включая сокращение (увеличение) объемов финансовых ресурсов в зависимости от итоговых оценок, выработка конкретных планов (дорожных карт) по минимизации выявленных локальных и общих препятствий эффективного использования бюджетных средств.