1. Цели создания государственных (муниципальных) учреждений

В связи с принятием Федерального закона N 83-ФЗ появилась нормативно-правовая база для создания государственных (муниципальных) учреждений трех типов - казенные, бюджетные, автономные. Несмотря на то, что рекомендации по выбору того или иного типа учреждения были изложены Министерством финансов Российской Федерации в предыдущей редакции Комплексных рекомендаций, целесообразно еще раз обратить внимание на ряд основных вопросов, связанных с осуществлением данного выбора.

Согласно статье 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением (в том числе государственным (муниципальным)) признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческий характер деятельности государственных (муниципальных) учреждений всех типов является основной, но не единственной их характеристикой.

Федеральным законодательством установлен ряд требований, исходя из которых следует принимать решение об определении типа учреждения.

Так, в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные (муниципальные) казенные учреждения создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ и (или) исполнения государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) и статьей 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) государственные (муниципальные) бюджетные и автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления.

Как следует из вышеуказанных положений, казенные учреждения могут выполнять как государственные (муниципальные) функции, так и оказывать государственные (муниципальные) услуги (выполнять работы) физическим и юридическим лицам. В свою очередь, бюджетные и автономные учреждения могут быть созданы исключительно для оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Осуществление государственных (муниципальных) функций - не их задача.

Следует отметить, что федеральное законодательство не содержит прямой нормы, позволяющей установить отличие государственной (муниципальной) услуги от государственной (муниципальной) функции. Вместе с тем, исходя из содержания отдельных правовых актов (например, пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), можно сделать вывод, что главное отличие заключается в том, что исполнение функции связано с властными полномочиями (например, контролем, надзором, лицензированием, выдачей разрешений и пр.).

Государственными (муниципальными) казенными учреждениями, выполняющими государственные (муниципальные) функции, являются, например, учреждения (управления капитального строительства), осуществляющие контроль за ходом проектирования и строительства объектов адресных инвестиционных программ.

Следующим показателем, с учетом которого должен определяться тип государственных (муниципальных) учреждений, является сфера их деятельности.

В настоящее время сферы деятельности не ограничены для одного типа учреждений - бюджетных.

По типу казенных учреждений не могут быть созданы государственные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные учреждения, участвующие в реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования (пункт 19 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ). На федеральные учреждения данное требование не распространяется.

Большое количество вопросов возникает в отношении правоприменения положений подпункта 1 пункта 1 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ.

Согласно указанному подпункту в упрощенном порядке (без принятия дополнительных решений) были созданы федеральные казенные учреждения путем изменения типа следующих федеральных государственных учреждений, действующих на день официального опубликования данного законодательного акта:

а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

г) учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Следует еще раз отметить, что данная норма действует только в отношении федеральных государственных учреждений и не обязывает органы государственной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления) принимать аналогичные решения в отношении подобных учреждений (при их наличии), созданных на региональном или местном уровнях.

Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ органы государственной власти (органы местного самоуправления) были вправе до 1 декабря 2010 года самостоятельно определить перечень создаваемых с 1 января 2011 года в упрощенном порядке казенных учреждений.

При этом следует отметить, что препятствия для дальнейшего изменения типа казенных учреждений, созданных в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 и подпунктом 1 пункта 2 статьи 31 Федерального закона N 83-ФЗ, данным законодательным актом не установлены.

Справочно:

В Министерстве финансов Российской Федерации рассматривается возможность внесения изменений в статью 31 Федерального закона N 83-ФЗ, согласно которым данная статья дополняется положением о том, что федеральный орган государственной власти (государственный орган), осуществляющий функции и полномочия учредителя федерального казенного учреждения, созданного в порядке, установленном пунктом 1 части 1 настоящей статьи, вправе принимать решение об изменении типа данного учреждения в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В отношении автономных учреждений федеральным законодательством перечень сфер, в которых они могут осуществлять свою деятельность, еще более ограничен.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона N 174-ФЗ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Иные сферы, в которых могут быть созданы автономные учреждения, перечислены в статьях 6.1, 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 53.8 Лесного кодекса Российской Федерации, статье 35 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации, статье 22 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, статье 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", статье 2 Федерального закона от 02.07.2010 N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях", статье 6 Федерального закона от 18.07.2011 N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений", статье 20 Федерального закона от 22.08.1995 N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей".

Кроме этого, в соответствии с Государственной программой Российской Федерации "Управление государственными финансами", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 04.03.2013 N 293-р, бюджетные и автономные учреждения, оказывающие услуги исключительно в интересах органов власти, целесообразно преобразовать в казенные учреждения либо ликвидировать.

Зачастую не последнюю роль при выборе типа учреждения играют следующие их отличительные характеристики.