3. Оценка регулирования и предлагаемые альтернативы

3.1. Пунктом 21 Положения-1 установлено требование по прохождению в центральной аттестационной комиссии Ростехнадзора (далее - ЦАК) аттестации руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2000 человек; членов аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, а также иных лиц по решению председателя Центральной аттестационной комиссии или его заместителя.

3.1.1. Обоснованность введения критерия в части общей численности работников поднадзорных организаций 2000 человек для целей разграничения полномочий ЦАК и территориальной аттестационной комиссии Ростехнадзора (далее - ТАК) по аттестации руководителей, членов аттестационных комиссий поднадзорных организаций вызывает сомнение.

В ответе на Запрос (вопрос N 11) Ростехнадзор пояснил, что организации численностью 2000 человек относятся к организациям крупного бизнеса, имеющего разветвленную структуру, и осуществляющим деятельность в различных регионах Российской Федерации. Практика разделения специалистов одной организации по разным аттестационным комиссиям Ростехнадзора (ЦАК и ТАК) признана нецелесообразной. В настоящее время Ростехнадзором рассматривается вопрос об увеличении порога численности организаций, руководители и члены аттестационных комиссий которых подлежат аттестации в ЦАК, до 5000 человек.

При этом необходимость установления критерия в части общей численности работников поднадзорных организаций 5000 человек, без учета количества работников опасных производственных объектов, Ростехнадзором не обосновывается. При увеличении указанного порога практика разделения специалистов одной организации (численностью до 5000 человек) по разным аттестационным комиссиям не исключается.

Учитывая наличие единой системы компьютерного тестирования и проверки знаний в Ростехнадзоре, а также уровень развития коммуникационных и интернет-технологий в Российской Федерации, представляется, что необходимость прохождения аттестации работниками поднадзорных организаций в ЦАК отсутствует. При этом требуется обратить внимание на то, что согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (далее - закон N 210-ФЗ), государственной услугой признается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, представляющих государственные услуги. В соответствии с определением понятия государственная услуга, аттестацию руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, а также членов аттестационных комиссий организаций, можно признать государственной услугой. Согласно части 6 статьи 4 закона N 210-ФЗ, одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя. Согласно пункту 4 Положения-1, проверка знаний проводится отдельным экзаменом. При формировании экзаменационных билетов в них включаются не менее пяти вопросов (тестовых заданий) по каждой из областей аттестации.

Учитывая изложенное, разработчик нормативного акта имеет возможность аттестовать руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, а также членов аттестационных комиссий организаций, дистанционно в электронной форме в виде тестов с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет, например в ТАК, что послужит снижению финансовых затрат организаций, связанных с направлением подлежащих аттестации работников из регионов Российской Федерации в ЦАК.

3.1.2. Анализ зарубежной практики регулирования вопросов, связанных с оценкой необходимого уровня подготовленности персонала опасных производственных объектов, не подтверждает обоснованности дифференцированного подхода к организациям, работники которых должны проходить аттестацию, в зависимости от количества персонала на таких объектах. Из стран Европейского союза наиболее строгие требования к оценке знаний специалистов, занятых на опасных производственных объектах, действуют в Германии. Например, специалисты в сфере атомной энергетики должны сдавать квалификационный экзамен, который проходит на том же объекте, где они работают. Законодательство (подзаконные акты - руководства, которые издает уполномоченный орган) устанавливает специальные правила в отношении различных категорий работников. В то же время объекты атомной энергетики, применительно к вопросу о квалификации персонала, не классифицируются. Критерии, касающиеся количества работающего персонала, не применяются <1>. Законодательство Канады <2> устанавливает строгие правила по прохождению обучения и сертификационных экзаменов для определенных категорий специалистов, работающих на опасных производственных объектах. За организацию обучения и экзаменов отвечает руководство предприятия. Как и в Германии, процедура сертификации специалистов не зависит от размера предприятия (количества занятого персонала). Аналогичным образом в США законодательство <3> детально регламентирует требования к программам обучения и категориям работников, которые должны проходить такое обучение для подтверждения своей квалификации. Ответственность за обучение персонала несет работодатель, который предоставляет соответствующую информацию в уполномоченный отраслевой орган. В различных странах надлежащая организация обучения и проверки знания персонала является одним из необходимых условий для выдачи предприятию лицензии на ведение деятельности в таких сферах как атомная энергетика, добыча природного газа и так далее. Таким образом, сами предприятия заинтересованы в строгом исполнении правил, установленных законодательством.

--------------------------------

<1> Act on the Peaceful Utilisation of Atomic Energy and the Protection against its Hazards (Atomic Energy Act (Закон об атомной энергии);

Guideline Concerning the Proof of the Technical Qualification of Nuclear Power Plant Personnel (Руководство, касающееся обоснования технической квалификации персонала, работающего на атомной электростанции);

а также иные подзаконные акты по различным категория работников атомных электростанций, принятые в целях реализации положений закона об атомной энергии:

Guideline for programmes for the preservation of the technical qualification of responsible shift personnel at nuclear power plants;

Guideline for the ensurance of the necessary knowledge of subordinate operating personnel;

Guideline for the technical radiation protection commissioners at nuclear power plants and other facilities for fission of nuclear fuel;

Guideline on requirements regarding the physical protection commissioners and security guards at nuclear facilities of category I;

Guideline for the security screening for trustworthiness of personnel at nuclear installations, during the transport and use of nuclear material and high-level radiation sources.

<2> Certification of Persons Working at Nuclear Power Plants (Регулирующий документ N RD-204 Сертификация лиц, работающих на атомных электростанциях).

<3> Training and qualification of nuclear power plant personnel (Свод законов США § 50.120 Обучение и квалификация персонала атомных электростанций).

Следовательно, рассматриваемое положение нормативного акта (пункт 21 Положения-1) создает избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской деятельности, что на практике способствует возникновению необоснованных расходов у указанных субъектов и затруднению ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В первую очередь такие ограничения и обязанности затрагивают интересы организаций, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность в отдаленных регионах Российской Федерации (независимо от того, имеют ли организации разветвленную филиальную структуру). Такие организации несут существенные материальные, финансовые и иные издержки, связанные с направлением подлежащих аттестации работников из отдаленных регионов в ЦАК Ростехнадзора (город Москва), а также сталкиваются с проблемой замещения руководителей и специалистов на время их поездок в ЦАК и связанные с ней временные издержки (потеря рабочего времени указанных работников).

Согласно информации, представленной Экспертной группой, изучение вопроса по широкому кругу промышленных предприятий показало, что необходимость выполнения требования нормативного акта по направлению для прохождения аттестации в ЦАК специалистов и руководителей поднадзорных Ростехнадзору организаций является наиболее затратным для субъектов предпринимательской деятельности.

При рассмотрении положений нормативного акта требуется учесть, что количество членов аттестационной комиссии поднадзорных Ростехнадзору организаций может варьироваться в зависимости от сферы деятельности конкретной организации. Так, согласно пункту 1.4.30 приказа Министерства энергетики Российской Федерации от 13 января 2003 г. N 6 "Об утверждении правил технической эксплуатации электроустановок потребителей" в состав комиссии входит не менее 5 человек, на крупных предприятиях с большим количеством опасных объектов количество членов аттестационной комиссии обычно превышает 20 человек. Для многопрофильных предприятий с численностью работников более 2000 человек, имеющих оборудование и технические устройства, попадающие в области промышленной безопасности потребуется аттестовать 20 - 25 человек (руководителей предприятия, их заместителей, членов аттестационных комиссий, экспертов по промышленной безопасности и так далее). Так, согласно данным, представленным ОАО "Мечел" в ходе проведения экспертизы нормативного акта, совокупные затраты на подготовку и аттестацию одного специалиста в ЦАК в среднем на 30% превышают затраты, связанные с подготовкой и аттестацией одного специалиста в ТАК, причем командировочные расходы увеличиваются в 4 раза. Так, при нахождении организации в городе Челябинск затраты ОАО "Мечел" на аттестацию 20 сотрудников только по одной области аттестации (включая оплату стоимости проезда, проживания в гостинице) составляют по предварительным оценкам 1,2 млн. рублей (60000 <1> рублей * 20). Таким образом, затраты субъектов предпринимательской и иной деятельности, связанные с необходимостью направления специалистов в ЦАК и направленные на выполнение рассматриваемой нормы Положения-1, в масштабах Российской Федерации могут составить значительную величину.

--------------------------------

<1> Данные, представленные ОАО "Мечел" в ходе проведения публичных консультаций по нормативному акту.

Если предположить, что у всех остальных организаций совокупные затраты на подготовку и аттестацию одного специалиста в ЦАК сопоставимы с затратами ОАО "Мечел" и учесть информацию, представленную в отчете Ростехнадзора, согласно которой в 2011 году в ЦАК аттестован 671 специалист, то соответствующие совокупные затраты организаций составят 40,26 млн. рублей. Согласно отчету Ростехнадзора за 2010 год в ЦАК аттестовано по промышленной безопасности 15612 специалистов, что привело к необходимости поднадзорных Ростехнадзору организаций осуществить в 2010 г. затраты в целях выполнения рассматриваемой нормы Положения-1 в совокупном размере 936,72 млн. рублей. Аналогичные отчеты Ростехнадзора за 2007 - 2009 гг. содержат информацию о 2935 специалистах, аттестованных по промышленной безопасности в 2007 году, 21655 специалистах в 2008 г., 20650 специалистах в 2009 г., что привело к необходимости поднадзорных Ростехнадзору организаций осуществить в 2007 - 2009 гг. затраты в целях выполнения рассматриваемой нормы Положения-1 в совокупном размере 2,71 млрд. рублей (Таблица N 2). Таким образом, за период 2007 - 2011 г., субъектами предпринимательской деятельности было осуществлено затрат, направленных на выполнение рассматриваемого регулирования нормативного акта, свыше 3,5 миллиардов рублей.

С учетом того, что в ответ на Запрос представленная Ростехнадзором информация, обосновывающая необходимость прохождения аттестации в ЦАК специалистами и руководителями поднадзорных Ростехнадзору организаций в соответствии с Положением-1, является неподтвержденной, такие затраты организаций не могут быть признаны обоснованными.