Таблица N 2. Затраты, связанные с проведением аттестации за период с 2007 г. по 2011 г.

Таблица N 2

Затраты, связанные с проведением аттестации за период

с 2007 г. по 2011 г.

--------------------------------

<1> Данные, представленные ОАО "Мечел" в ходе проведения публичных консультаций по нормативному акту.

Согласно информации разработчика, представленной в ответе на Запрос (вопрос N 7), фактическое количество специалистов поднадзорных Ростехнадзору организаций, прошедших аттестацию в ЦАК, с учетом специалистов прошедших повторно периодическую аттестацию составляет большую величину.

Дополнительно требуется обратить внимание, что согласно информации, приведенной в отчете Ростехнадзора, в России за 2011 год произошло 164 аварии на объектах поднадзорных Ростехнадзору организаций. На основе анализа произошедших аварий, указанных в годовых отчетах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в период 2005 - 2011 гг. было выявлено, что в большинстве случаев основными причинами аварий являлись: недостаточный контроль со стороны технических служб за состоянием оборудования, износ оборудования, неудовлетворительная организация безопасного проведения работ повышенной опасности, несоблюдение исполнителями технологии производства работ, использование оборудования, не соответствующего проектным решениям и требованиям промышленной безопасности. Представляется, что аттестация в ЦАК руководителей организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, а также членов аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, не может в значительной степени повлиять на уменьшение числа аварий, ввиду наличия первостепенных причин, таких как недостаточный контроль со стороны технических служб за состоянием оборудования и износ оборудования.

Таким образом, представляется целесообразным исключить пункт 21 из редакции Положения-1 с одновременной доработкой указанного Положения-1 в части установления требования о прохождении аттестации руководителями организаций и их заместителями, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, членами аттестационных комиссий организаций в ТАК (вне зависимости от количества работников организации, поднадзорной Ростехнадзору) либо в ЦАК (по решению Председателя ЦАК или его заместителя на основании обращения поднадзорной организации). При этом представляется целесообразным дополнить редакцию Положения нормой, согласно которой аттестация вышеуказанных лиц может производиться в ТАК по месту нахождения организации или месту эксплуатации опасных производственных объектов по выбору организации.

3.2. Норма пункта 22 Положения-1, согласно которой аттестационные комиссии Ростехнадзора рассматривают представленные в секретариаты аттестационных комиссий обращения о проведении аттестации работников поднадзорных организаций, в которых работают аттестуемые, носит недостаточно определенный характер.

Дополнительные непрогнозируемые временные затраты поднадзорных организаций возникают в связи с отсутствием указания на конкретный срок, в течение которого аттестационные комиссии Ростехнадзора рассматривают обращения поднадзорных организаций о проведении аттестации работников. Согласно информации экспертной группы, на практике обращения организаций о проведении аттестации работников могут рассматриваться аттестационными комиссиями Ростехнадзора длительное время, что не позволяет организациям формировать планы и графики проведения аттестации своих специалистов с отнесением временных и материальных затрат на определенный период. Таким образом, пункт 22 Положения-1 препятствует ведению предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Учитывая изложенное, в целях исключения положений нормативного акта, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской деятельности, пункт 22 Положения-1 подлежит доработке в части установления конкретного срока рассмотрения аттестационными комиссиями Ростехнадзора обращений о проведении аттестации работников поднадзорных организаций.

3.3. В соответствии с пунктами 11, 18 Положения-1 устанавливается недостаточно определенная норма, согласно которой аттестация специалистов может проводиться в аттестационных комиссиях поднадзорных организаций.

Упомянутая неопределенность рассматриваемых норм Положения возникает вследствие отсутствия определения термина "организация" для целей применения нормативного акта. Таким образом, на практике возникает вопрос, связанный с уровнем формирования таких комиссий (только на уровне головной организации или также на уровне филиалов).

В соответствии с нормами части 1 статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. С учетом изложенного, поднадзорными организациями в контексте указанного Положения могут являться как юридические лица, так и иные организации, не имеющие статуса юридического лица (например, филиалы).

Создание аттестационных комиссий на уровне региональных филиалов с включением в их состав руководителей и главных специалистов филиалов, руководителей управлений, отделов филиалов, осуществляющих производственный и другие виды внутреннего контроля за соблюдением требований безопасности, отвечает целям правового регулирования отношений в области промышленной безопасности.

В настоящее время юридические лица, имеющие разветвленную сеть филиалов, вынуждены нести дополнительные расходы, связанные с направлением работников филиала в аттестационную комиссию поднадзорной организации.

Согласно ответу на запрос (вопрос N 14) в тексте нормативного акта термин "региональная аттестационная комиссия головной поднадзорной организации" не употребляется.

Учитывая изложенное, представляется необходимым установить в Положении-1 четкое определение понятия "организация" для целей применения нормативного акта. Помимо непосредственно юридических лиц в качестве организаций для целей применения нормативного акта представляется целесообразным рассматривать также филиалы юридических лиц.

В качестве альтернативного варианта решения возникшей проблемы может стать закрепление в пункте 18 Положения-1 норм, предусматривающих возможность создания в организации нескольких аттестационных комиссий, возглавляемых руководителями организации, под которыми для целей применения нормативного акта понимаются в том числе руководители филиалов.

3.4. Согласно пункту 21 Положения-1 в ЦАК Ростехнадзора (в редакции приказа Ростехнадзора от 15 декабря 2011 г. N 714) проходят аттестацию:

- руководители организаций и их заместителей, в должностные обязанности которых входят вопросы обеспечения безопасности работ, численность работников которых превышает 2000 человек;

- члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек;

- иные лица по решению председателя Центральной аттестационной комиссии или его заместителя.

Вместе с тем до момента вступления в силу приказа Ростехнадзора от 15 декабря 2011 г. N 714 "О внесении изменений в приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 января 2007 г. N 37" (далее - приказ N 714) члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышала 2000 человек, подлежали аттестации в ТАК. Таким образом, вследствие принятия приказа N 714 установлено новое требование к членам аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек по прохождению аттестации в ЦАК, при этом приказом N 714 и нормативным актом не предусмотрены переходные положения в отношении специалистов организаций, прошедших аттестацию в ТАК до момента вступления в силу приказа N 714. На практике существует неопределенность по вопросу обязательности прохождения внеочередной аттестации членами аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, учитывая наличие у указанных лиц действующих удостоверений об аттестации, полученных в установленном порядке до вступления в силу приказа N 714.

В случае если, руководствуясь положениями приказа N 714 и нормативного акта, от таких специалистов организаций требуется прохождение внеочередной аттестации в ЦАК, указанное положение нормативного акта представляется избыточным и необоснованным. Прохождение аттестации в ЦАК, как было изложено, связано с финансовыми, временными и организационными затратами. При этом остается неясным, чем может быть обоснована необходимость установления такого требования по внеочередной аттестации специалистов в ЦАК.

В ответ на Запрос (вопрос N 13) Ростехнадзором предоставлена информация, согласно которой документы о прохождении аттестации в ТАК членов аттестационных комиссий поднадзорных организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, выданные до вступления в силу приказа Ростехнадзора N 714, действуют до конца указанного в них срока. Прохождение дополнительной переаттестации не требуется. Последующая (периодическая) аттестация этой категории работников должна проводиться уже в ЦАК.

Учитывая неопределенность по вопросу обязательности прохождения внеочередной аттестации членами аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, при наличии у указанных лиц действующих удостоверений об аттестации, полученных в установленном порядке до вступления в силу приказа N 714, представляется, что такое положение нормативного акта необоснованно затрудняет ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В связи с изложенным, представляется целесообразным доработать Положение-1 с целью включения норм, устанавливающих, что члены аттестационных комиссий организаций, численность работников которых превышает 2000 человек, которые уже прошли аттестацию в территориальных аттестационных комиссиях Ростехнадзора, не подлежат аттестации в связи с принятием приказа N 714 до истечения срока действия текущего удостоверения об аттестации.

3.5. В соответствии с пунктом 11 Положения-1 аттестация специалистов проводится в комиссиях организаций, в которых работают аттестуемые, а также в аттестационных комиссиях Ростехнадзора (ЦАК, ТАК).

Согласно пунктам 20 и 21 Положения-1 в ТАК и ЦАК Ростехнадзора аттестацию проходят "иные лица по решению председателя ЦАК или его заместителя".

Понятие "иные лица" в Положении-1 не раскрыто, не установлены критерии, на основании которых председатель ЦАК или его заместитель определяют таких "иных лиц" и необходимость прохождения ими аттестации, что на практике может приводить к произвольному (избирательному) применению положений нормативного акта в отношении субъектов предпринимательской деятельности по вопросам аттестации специалистов поднадзорных организаций.

Также остается неясным, могут ли специалисты организаций, которые должны проходить аттестацию в ЦАК в соответствии с положениями нормативного акта, пройти аттестацию в ТАК по решению председателя ЦАК или его заместителя и какими критериями определяется такое решение указанных лиц (и наоборот), а также могут ли специалисты поднадзорных организаций проходить аттестацию в комиссиях Ростехнадзора (без специального решения председателя ЦАК или его заместителя).

По информации, представленной Ростехнадзором (Приложение N 4), в пунктах 20 и 21 Положения-1 под "иными лицами" понимаются руководители и специалисты поднадзорных Ростехнадзору организаций, подлежащие аттестации либо в аттестационных комиссиях Ростехнадзора другого уровня (ЦАК, ТАК), либо в аттестационных комиссиях организаций.

Специалисты поднадзорных организаций, не упомянутые в пунктах 20 и 21 Положения-1, подлежат аттестации в аттестационных комиссиях своих организаций. В случае невозможности (нецелесообразности) создания в организации аттестационной комиссии специалисты таких организаций могут проходить аттестацию в ТАК на основании рассмотрения территориальным органом обращений поднадзорных организаций с обоснованием причин невозможности (нецелесообразности) создания аттестационной комиссии.

Получение разрешения председателя ЦАК или его заместителя предусмотрено тогда, когда специалист, подлежащий аттестации в ЦАК Ростехнадзора, намерен пройти эту аттестацию в ТАК (по причине территориальной удаленности, невозможности отрыва от производственного процесса, отсутствия финансирования на командировочные расходы). Либо, наоборот, специалист, подлежащий аттестации в ТАК Ростехнадзора, намерен пройти эту аттестацию в ЦАК. В любом случае решение принимается на основании запроса от поднадзорной организации, в котором обосновывается необходимость получения такого разрешения.

Представляется, что вышеуказанные разъяснения Ростехнадзора прямо не следуют из пунктов 20 и 21 Положения-1 и не могут быть установлены путем толкования положений нормативного акта.

В связи с изложенным, представляется целесообразным доработать нормы Положения-1 в части исключения нормы об аттестации в аттестационных комиссиях Ростехнадзор "иных лиц по решению председателя ЦАК или его заместителя" или в части установления закрытого перечня лиц, подлежащих аттестации, критериев принятия решения председателя ЦАК или его заместителя по определению таких лиц и необходимости их аттестации, а также в части подтверждения права специалистов поднадзорных организаций (не имеющих собственных аттестационных комиссий), не упомянутых в пунктах 20 и 21 Положения-1, проходить аттестацию в ТАК.

3.6. Согласно пункту 12 Положения-1 первичная аттестация специалистов проводится не позднее одного месяца:

при назначении на должность;

при переводе на другую работу, если при осуществлении должностных обязанностей на этой работе требуется проведение аттестации;

при переходе из одной организации в другую.

В случае изменения учредительных документов и/или штатного расписания организации, ранее аттестованные специалисты, должностные обязанности которых не изменились, первичной аттестации не подлежат.

Представляется, что пункт 12 Положения-1 не соответствует действующему трудовому и гражданскому законодательству, что на практике способно привести к неверному толкованию и финансовым рискам, связанным с привлечением к ответственности поднадзорных организаций за неисполнение требований нормативного акта. Кроме того, рассматриваемое регулирование представляется недостаточно определенным. Так, из редакции пункта 12 остается неясным, о каком изменении учредительных документов идет речь, включает ли изменение учредительных документов реорганизацию (либо реорганизация относится к переходу из одной организации в другую), а также подлежит ли ранее аттестованный специалист первичной аттестации при переводе на другую работу, если его должностные обязанности не изменились, либо при осуществлении должностных обязанностей требуется аттестация по другим областям аттестации (проверки знаний).

В случае перехода из одной организации в другую ранее аттестованные специалисты, должностные обязанности которых не изменились либо изменились только формально, а по содержанию остались прежними (то есть относятся к тем же областям аттестации), снова подлежат первичной аттестации, что приводит к возникновению дополнительных временных и финансовых издержек.

Термин "назначение на должность" применим лишь к определенным случаям возникновения трудовых отношений, однако на практике существует риск его расширительного толкования сотрудниками Ростехнадзора. Представляется, что рассматриваемое регулирование приводит к возникновению избыточных административных и иных ограничений в отношении субъектов предпринимательской деятельности и носит необоснованный характер.

В ответ на Запрос о предоставлении информации, подтверждающей обоснованность и необходимость рассматриваемого регулирования (вопрос N 18), Ростехнадзор указал, что требование о необходимости первичной аттестации при переходе на другую работу в другую организацию без изменения должностных обязанностей вызвано лишь указанием в документах об аттестации наименования должности и места работы аттестуемого. В соответствии с нормативным актом проводится аттестация не физических лиц, а специалистов организаций.

В связи с изложенным, представляется целесообразным доработать пункт 12 Положения-1 в части установления обоснованного перечня случаев проведения первичной аттестации специалистов. При этом целесообразно в качестве основания для проведения первичной аттестации установить изменение областей (объемов) аттестации, определенных должностными обязанностями, а не изменение должностных обязанностей специалистов.

3.7. Согласно пункту 13 Положения-1 периодическая аттестация специалистов проводится не реже чем один раз в пять лет, если другие сроки не предусмотрены иными нормативными актами. На практике отраслевыми подзаконными актами устанавливаются различные сроки периодической аттестации.

Например, пункт 1.2.9 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления (ПБ 12-529-03), утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 18 марта 2003 г. N 9, устанавливает срок периодической аттестации один раз в 3 года. Отсутствие единого срока для проведения периодической аттестации является необоснованным и приводит к избыточным затратам, так как значительное число организаций, поднадзорных Ростехнадзору, в силу многопрофильности своей деятельности должны направлять своих специалистов на аттестацию с различной периодичностью. Представляется, что одной из задач Положения-1 должно являться установление единых процедурных правил для аттестации специалистов организаций, которые поднадзорны Ростехнадзору.

В связи с изложенным, представляется целесообразным установить единый срок для прохождения периодической аттестации один раз в пять лет.

3.8. Согласно пункту 15 Положения-1 внеочередной аттестации в ЦАК Ростехнадзора подлежат руководители и/или лица, на которых возложена ответственность за безопасное ведение работ на объекте, на котором произошли авария или несчастный случай со смертельным исходом.

Представляется, что введение данного требования целесообразно только в случае выявления наличия связи между причиной аварии или несчастного случая со смертельным исходом и нехваткой знаний у руководителя и/или лиц, на которых возложена ответственность за безопасное ведение работ.

Предлагается доработать пункт 15 в части определения условий для назначения внеочередной аттестации руководителей и/или лиц, на которых возложена ответственность за безопасное ведение работ на объекте, на котором произошли авария или несчастный случай со смертельным исходом. Определить необходимость внеочередной аттестации в ЦАК при выявлении нарушений установленных требований безопасности (входящих в компетенцию Ростехнадзора), допущенных указанными лицами и подтвержденных актами расследования аварии или несчастного случая.

3.9. В редакции положений, утвержденных нормативным актом, присутствуют и иные недостатки, требующие устранения.

Так, представляется необходимым внести в Положение-1 следующие изменения:

- уточнить, являются ли идентичными понятия "проверка знаний" и "аттестация" (пункты 14, 15, 24) <1>, дать определение понятиям "область аттестации", "отдельный экзамен" (пункт 4);

--------------------------------

<1> Так, в ответе на Запрос (вопрос N 16 Запрос) Ростехнадзор указал, что приведенные понятия "внеочередная проверка знаний" и "внеочередная аттестация" не являются идентичными по своему значению. При этом в Положении-1 отсутствуют нормы, касающиеся результатов оформления внеочередной проверки знаний.

- исключить последний абзац пункта 2 как создающий избыточные обязанности и выходящий за рамки регулирования нормативного акта, а в отдельных случаях за пределы компетенции Ростехнадзора;

- внести изменения в пункт 14, предусматривающий проведение внеочередной проверки знаний всех действующих нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, устанавливающих требования безопасности, после ввода в действие новых нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, в части определения объемов такой проверки.

3.10. Помимо изложенного представляется, что положения нормативного акта дублируют положения действующих в Российской Федерации нормативных правовых актов. Так, порядок подготовки, аттестации руководителей и специалистов в электроэнергетике осуществляется в соответствии с требованиями Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 19 февраля 2000 г. N 49 (далее - ПРПЭ). Кроме того, в настоящее время аттестация работников организаций в строительном производстве регулируется частью 8 статьи 55.5 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). Установленные обсуждаемым нормативным актом сроки и порядок проведения аттестации практически не отличаются от сроков и порядка проведения аттестации, осуществляемых в соответствии с ГрК РФ. Кроме того, содержание проверяемых вопросов в соответствии с областью аттестации, для работников организаций, осуществляющих строительство, утвержденной приказом Ростехнадзора от 6 апреля 2012 г. N 233 "Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", практически не содержит вопросов, относящихся непосредственно к безопасному производству работ, влияющих на безопасность строящихся объектов.

Так, предлагается исключить из объема аттестации по вопросам безопасности проверку знаний требований энергетической безопасности (подпункт Г пункта 4 Положения-1), так как указанные в пункте Г) требования энергетической безопасности, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и НТД, проверяются при проверке знаний в соответствии с требованиями Правил работы с персоналом в организациях электроэнергетики Российской Федерации, утвержденные приказом Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 19 февраля 2000 г. N 49, а также в соответствии с Межотраслевыми правилами охраны труда (безопасности) при эксплуатации электроустановок ПОТРМ-016-2001, на основании знаний которых присваивается группа по электробезопасности.