Интернет-интервью с А.П. Тенишевым,
начальником управления по борьбе с картелями ФАС России:
"Обзор наиболее значимых судебных актов по делам о картелях и иных антиконкурентных соглашениях"
В декабре 2014 г. состоялось интервью с начальником управления по борьбе с картелями Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации А.П. Тенишевым. Одним из приоритетных направлений деятельности ФАС России является противодействие недопустимым в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашениям и согласованным действиям участников рынка. В ходе интервью Андрей Петрович рассказал о наработанной правоприменительной практике и наиболее значимых судебных актах по делам о картелях за последние несколько лет, результатах международного сотрудничества в сфере противодействия картелям, а также ответил на наиболее интересные из поступивших вопросов.
КонсультантПлюс: В сфере противодействия картелям и иным антиконкурентным соглашениям в качестве одной из главных задач ФАС России является формирование единообразной судебной практики. Удалось ли на сегодняшний день осуществить задуманное?
Андрей Петрович Тенишев: Действительно, мы поставили перед собой цель - сформировать единообразную судебную практику по делам, связанным с антиконкурентными соглашениями хозяйствующих субъектов. Как вы знаете, шесть лет назад Пленум ВАС РФ в Постановлении N 30 от 30 июня 2008 г. высказался в отношении дел, связанных с согласованными действиями участников рынка. Хотелось бы, чтобы и в отношении антиконкурентных соглашений был проведен анализ наработанной правоприменительной практики, а постановление было бы дополнено соответствующим разделом. К сожалению, сейчас в связи с проходящей судебной реформой эта работа пока была отложена.
Если говорить о судебных разбирательствах, связанных с антиконкурентными соглашениями, то за последние несколько лет доля решений ФАС России, которые оспорены в суде и признаны недействительными, значительно снизилась. Так, в 2012 году в связи с серьезными изменениями законодательства и принятием третьего антимонопольного пакета поправок не прошли судебной проверки около 25% решений ФАС России - из 189 решений было признано недействительными 48. Но уже в 2013 году их доля значительно сократилась - из 202 решений только 30 было признано недействительными, то есть только 15% решений. Сейчас мы готовим итоговую статистику за 2014 год, и я полагаю, что доля недействительных решений снизится еще на несколько процентов. Таким образом, те компании, которые надеются оспорить решения ФАС России, опираясь на отсутствие единообразия судебной практики, вряд ли смогут рассчитывать на победу в суде.
Кроме того, мы проанализировали судебную практику по делам о картелях и иных антиконкурентных соглашениях за последние пять лет и сейчас готовим к изданию комментированный сборник наиболее значимых, на наш взгляд, судебных актов.
КонсультантПлюс: На Ваш взгляд, какие наиболее важные принятые судебные решения могут повлиять на последующую правоприменительную практику?
Андрей Петрович: Во-первых, я бы назвал решение Президиума ВАС РФ по делу N 18002/12 от 12.11.2013, касающегося Ассоциации операторов алкогольного рынка Оренбургской области. Первоначально суды всех трех инстанций признали незаконным решение ФАС России о признании ассоциации виновной в координации рынка. Суды заявляли, что не могут принять во внимание полученные в ходе внеплановых проверок доказательства - электронную переписку между участниками рынка. По их мнению, при отсутствии электронно-цифровой подписи данная переписка не может служить одним из доказательств.
Но уже 12 ноября 2013 года Президиум ВАС РФ отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение. При этом Высший Арбитражный Суд указал, что координация, запрещенная статьей 11 Закона "О защите конкуренции", является правонарушением. Законодательством не определено и не может быть определено, какие доказательства ее подтверждают, а также не установлены и не могут быть установлены требования к форме подтверждающих документов. Требования к доказательствам действий, совершаемых по закону, в данном случае неприменимы. Непредставление подлинных документов, подтверждающих совершение запрещенных действий, или надлежащим образом заверенных копий не может быть само по себе основанием для вывода о недоказанности их совершения.
Суд также пришел к выводу, что в соответствии со статьями 64 и 89 АПК РФ возможно представление в суд любых документов и материалов в качестве доказательств, если они содержат сведения об обстоятельствах, имеющих значение для правильного разрешения спора. При доказывании совершения незаконных действий копии документов и материалов, в том числе распечатки сообщений электронной почты, информации с жестких дисков и иных носителей, сами носители информации могут быть заверены соответствующим органом, который получил (в том числе изъял) их в ходе проведенной на основании закона проверки.
ВАС РФ также решил, что суды в рассматриваемом случае неправильно применили к представленным ФАС России доказательствам требования закона об ЭЦП и закона об информации, сфера действия закона об ЭЦП ими не учтена. Согласно пункту 2 статьи 1 закона об ЭЦП его действие распространяется на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок и в других предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях. Однако в данном случае доказывалась не гражданско-правовая сделка, а запрещенная законом координация, отношения по которой, как и порядок оформления таких отношений, не могут быть предусмотрены законом в силу прямого запрета на ее осуществление. ВАС РФ уточнил, что оценка доказательств подобной категории дел должна производиться исключительно в соответствии со статьей 65 и статьей 71 АПК РФ, то есть доказательства должны быть относимыми, допустимыми и должны исследоваться судами в совокупности.
Значение этого судебного акта для доказывания картелей, иных антиконкурентных соглашений и запрещенной координации, формирования положительной судебной практики по данной категории дел трудно переоценить.
Кстати, попытка судов распространить требования ГК РФ в отношении легальных сделок и на антиконкурентные соглашения далеко не первая. ВАС РФ было рассмотрено похожее дело за N ВАС-9966/10 от 21.12.2010 против Кузбасского алкогольного союза. Суды трех инстанций постановили, что представленное в качестве доказательства соглашение, (замечу, подписанное первыми лицами компаний и скрепленное официальными печатями) не соответствует требованиям ГК РФ по оформлению гражданско-правовых сделок.
Есть еще одно масштабное дело за номером А40-14219/13 от 30 октября 2013 г. - о выявленном ФАС России крупнейшем картеле на товарном рынке минтая. Заявителями в суде были 26 компаний, находящиеся на Дальнем Востоке и контролирующие практически весь рынок российского минтая. Целью картеля было ограничение вылова и поставок минтая, а также поддержание определенной цены на него. Кроме того, около 90% выловленного в российских водах минтая уходило на экспорт в Китай или Корею. Часть его возвращалась в Россию по цене, иногда в несколько раз превышающую первоначальную.
Это первое дело такого масштаба о картеле на товарном рынке, которое мы выиграли во всех трех судебных инстанциях. В процессе рассмотрения дела суды пришли к выводу, что, поскольку картелем является соглашение, запрещенное законом и влекущее административную либо уголовную ответственность, случаи заключения формальных картельных соглашений были чрезвычайно редки. Поэтому соглашения заключались посредством устных договоренностей, электронной переписки и конклюдентных действий участников картеля. Но с учетом совокупной оценки об установленных по делу обстоятельств, а также исследованных доказательств, в том числе фактов встреч конкурентов, переписки, результатов проверок, анализа поведения упомянутых юридических лиц в рамках их предпринимательской деятельности, суды обоснованно пришли к общему выводу о доказанности наличия и фактической реализации длящегося во времени антиконкурентного соглашения между хозяйствующими субъектами, то есть нарушения ими п.п. 1, 4 ч. 1 ст. 11 закона "О защите конкуренции".
При рассмотрении данного дела в числе прочего некоторые заявители указывали на то, что ФАС России не провела анализ рынка в соответствии с требованиями Приказа ФАС России N 220 от 28.04.2010 "Об утверждении порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке". Но суды поддержали доводы антимонопольной службы, указав, что антимонопольной службой были верно определены продуктовые и географические границы товарного рынка, а также то, что заявители являются хозяйствующими субъектами - конкурентами.
Для того чтобы устранить какие-либо разночтения в применении Приказа ФАС России N 220 от 28.04.2010, наше ведомство в настоящее время готовит поправки в этот приказ, касающиеся специально оговоренных вопросов исследования рынка по делам об антиконкурентных соглашениях.
КонсультантПлюс: Как часто ФАС России принимает участие в расследовании международных картелей? Расскажите подробнее об основных направлениях взаимодействия с зарубежными антимонопольными органами в 2014 году.
Андрей Петрович: В течение года мы провели ряд крупных совместных дел с нашими зарубежными коллегами. Во-первых, картель на рынке пангасиуса из Вьетнама. Со стороны РФ поставки пангасиуса координировала Ассоциация производителей и торговых предприятий рыбного рынка. Со стороны Вьетнама организацией поставок занимался Управленческий комитет по экспорту пангасиуса в РФ. При этом обычно российские покупатели не имели возможности обратиться к вьетнамским поставщикам напрямую и сделки координировались ассоциацией и управленческим комитетом. Наша делегация была с рабочим визитом во Вьетнаме. Одним из результатов этой поездки стала ликвидация Министерством сельского хозяйства Республики Вьетнам Управленческого комитета по экспорту пангасиуса в РФ.
Во-вторых, это картель на рынке поставок норвежской семги. Мы провели совместные проверки на территории Норвегии и Российской Федерации с целью сбора доказательств. Правда, сейчас в связи с введением санкций и ограничением поставок из-за рубежа данная работа была приостановлена.
И еще одно крупное дело - расследование в отношении компаний, осуществляющих океанские контейнерные перевозки. По этому делу мы сотрудничаем с коллегами из Евросоюза и Азии, поскольку, учитывая масштабы контейнерных перевозок, наличие картеля на данном рынке наносит серьезный вред экономикам всех стран. В 40-футовых контейнерах в основном транспортируют продукты питания, одежду и бытовую технику. Поэтому любое необоснованное повышение цены перевозок моментально бьет по карману рядовых потребителей.
КонсультантПлюс: Громова Ольга из Москвы интересуется: "В настоящее время в Государственной Думе проходит первое чтение четвертый антимонопольный пакет поправок. Можете ли Вы назвать наиболее значимые законодательные инициативы, которые могут быть реализованы уже в следующем году?"
Андрей Петрович: В целом это крупный пакет документов, который предусматривает существенное сокращение административных ограничений для бизнеса и одновременное снижение участия государства в экономике. В части, касающейся антиконкурентных соглашений, изменений немного - вносятся изменения в часть 1 статьи 11 Закона "О защите конкуренции" - картелями смогут признаваться соглашения, заключенные между хозяйствующими субъектами - покупателями. Достаточно серьезное внимание в четвертом антимонопольном пакете поправок уделено совершенствованию процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства. Так, в частности, вводится институт предварительного заключения комиссии о выявленном нарушении, а ФАС России наделяется полномочиями по пересмотру решений территориальных антимонопольных органов.
КонсультантПлюс: Павел Иванович из Москвы спрашивает: "Если после вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении лицо, в отношении которого возбуждено дело, уклоняется от оплаты штрафа, то какие меры могут быть применены антимонопольным органом?"
Андрей Петрович: Действующим законодательством предусмотрены следующие меры: взыскание штрафа в принудительном порядке в соответствии с нормами ФЗ "Об исполнительном производстве" и привлечение виновных в неуплате штрафа лиц к административной ответственности по ст. 20.25 КоАП. Отмечу, что наказание за неуплату административного штрафа в срок предусмотрено суровое: наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до пятнадцати суток.
Насколько часто встречаются случаи снижения судами суммы административных штрафов за нарушения антимонопольного законодательства? - Павел Иванович (Москва)
Андрей Петрович: Такие случаи встречаются, хотя и не часто. Мы принципиально подходим ко всем случаям снижения административного штрафа, и, как правило, такие судебные акты и обжалуются Федеральной антимонопольной службой.
На каком этапе антимонопольного расследования можно подать заявление по ст. 14.32 КоАП и будет ли соблюдена конфиденциальность обращения? - Адвокат (Тамбов).
Андрей Петрович: Заявление в порядке примечания к ст. 14.32 КоАП можно подать до вынесения решения комиссией антимонопольного органа по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Если заявитель будет ходатайствовать о конфиденциальности, то такому заявлению будет присвоен гриф "для служебного пользования".
После того как в 2014 году Верховный Суд признал Методические рекомендации ФАС России по проведению плановых и внеплановых выездных проверок недействительными, ФАС перестала проводить "рейды на рассвете"? - Анастасия (Санкт-Петербург)
Андрей Петрович: Здесь речь идет о внезапных внеплановых проверках антимонопольными органами, которые наши западные коллеги называют "рейдами на рассвете". Напомню, что право проведения таких проверок и порядок их проведения закреплены в статьях 25.1 - 25.6 Закона "О защите конкуренции" и Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС России N 340 от 25.05.2012. И мы эти проверки проводим в строгом соответствии с нормами закона и требованиями административного регламента.
Что касается Методических рекомендаций по проведению Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами плановых и внеплановых выездных проверок по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства, то данный документ, действительно, не является обязательным для исполнения. Содержание этих рекомендаций не противоречит действующим нормам закона о защите конкуренции и не устанавливает новых норм. Они также не могут быть признаны нормативным актом, поскольку не были опубликованы в установленном порядке и не зарегистрированы в Минюсте России.
Судебная коллегия Верховного Cуда РФ не согласилась с нашей позицией. Было принято решение ВАС РФ от 24.06.2014 N ВАС-7907/2013 "О признании недействующими Методических рекомендаций по проведению Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами плановых и внеплановых выездных проверок по контролю за соблюдением требований антимонопольного законодательства, направленных Письмом ФАС России от 26.12.2011 N ИА/48530".
Дело в том, что суд не стал оценивать соответствие методических рекомендаций вышестоящим законодательным актам, положив в основу утверждение, что рекомендации являются нормативным актом и не могут действовать без регистрации. Этот судебный спор еще не окончен, но каким бы ни было решение суда, на законные полномочия антимонопольных органов проводить проверки это никак не повлияет.
КонсультантПлюс: Андрей Петрович, спасибо за интересную беседу.
Интервью подготовлено редактором сайта КонсультантПлюс Н. Лашкиной,
корреспондентом компании "КонсультантПлюс" А. Епифановой
Фото - Т. Тверецкий