2.2 Основные подходы к установлению нормативов отчислений от налогов и неналоговых доходов

Закрепление единых нормативов должно обеспечивать предсказуемость и стабильность налоговых и неналоговых доходов каждого уровня бюджетной системы, способствовать росту заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии соответствующих территорий, формированию благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также предоставлять возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, применения средне- и долгосрочного бюджетного планирования.

Субъекту Российской Федерации рекомендуется закреплять за местными бюджетами доходные источники, которые в наибольшей степени отвечают следующим критериям:

- доходная база равномерно размещена по территории муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

- доходная база обладает низкой мобильностью <4>;

--------------------------------

<4> Мобильность налоговой базы - способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого.

- источники налоговых и неналоговых доходов непосредственно связаны с уровнем благосостояния (доходами и собственностью) населения, проживающего на данной территории;

- органы местного самоуправления муниципальных образований имеют возможность существенным образом влиять на доходную базу и собираемость налоговых и неналоговых доходов.

При этом органам государственной власти субъектов Российской Федерации целесообразно унифицировать различные налоговые ставки и льготы для разных категорий налогоплательщиков по налогам, единые нормативы отчислений от которых закреплены за местными бюджетами, поскольку дифференциация приведет к искажению налогового потенциала муниципальных образований.

В наибольшей мере рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов соответствует НДФЛ. Он достаточно равномерен и в большей степени, нежели остальные налоги, отражает уровень благосостояния граждан. Закрепление единых нормативов отчислений именно от этого налога за бюджетами муниципальных образований будет способствует повышению заинтересованности населения, проживающего на территории муниципального образования, в результатах деятельности местных органов власти.

Также эффективным является закрепление за местными бюджетами налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, поскольку поступления по нему относительно равномерно распределены по муниципальным районам, муниципальным округам, городским округам и городским округам с внутригородским делением и зависят от деятельности органов местного самоуправления по привлечению среднего и малого бизнеса и развитию предпринимательства. Кроме того, нормативы отчислений от данного налога местным бюджетам могут быть как едиными, так и дифференцированными, что делает данный инструмент достаточно гибким при решении вопроса передачи налогов на местный уровень.

Налог на прибыль обладает мобильной базой, которая неравномерно размещена по территории региона. Кроме того, этот налог является циклическим, то есть поступления по нему снижаются в период снижения темпов экономического роста, что приводит к несбалансированности местных бюджетов. Кроме того, создание консолидированных групп налогоплательщиков дополнительно снижало точность прогнозирования поступлений по налогу, а авансовый характер платежей может привести к ситуации, при которой поступления по налогу могут быть отрицательны, что негативно скажется на сбалансированности местных бюджетов.

Налоги на добычу полезных ископаемых обычно распределены неравномерно, однако налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых является исключением из этого правила и единые нормативы по нему могут быть закреплены за бюджетами муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов и городских округов с внутригородским делением.

По равномерности распределения базы налогообложения налог на имущество организаций значительно уступает НДФЛ и сопоставим с налогом на прибыль организаций. Но, в отличие от последнего, имеет низкую мобильность налоговой базы, что является одним из аргументов в пользу закрепления единых нормативов от него за местными бюджетами. При этом, в случае закрепления налога за местными бюджетами, необходимо соблюдать ограничения по изменению ставок и состава налоговой базы для отдельных налогоплательщиков на региональном уровне.

Относительно равномерным налогом и при этом в достаточной степени связанным с уровнем благосостояния граждан является транспортный налог. Однако фактически он является целевым, что в значительной степени снижает эффективность его передачи на местный уровень. Кроме того, он обладает низкой равномерностью поступлений в течение финансового года, что нивелирует возможные преимущества передачи его на местный уровень.

Все остальные налоги и сборы, поступающие в региональный бюджет, обыкновенно в меньшей степени подходят для закрепления за бюджетами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) при выборе источника для установления единых нормативов отчислений должны исходить из тех же критериев, что и субъекты Российской Федерации, в частности закреплять за бюджетами поселений (внутригородских районов) единые нормативы отчислений от налогов с базой, обладающей низкой мобильностью, равномерно распределенной между поселениями (внутригородскими районами), на размер которой органы местного самоуправления поселений (внутригородских районов) могут оказывать влияние. Относительной равномерностью распределения и связью поступлений с деятельностью органов местного самоуправления, помимо НДФЛ, могут обладать налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, единый сельскохозяйственный налог.

При принятии решения об установлении единых нормативов отчислений от неналоговых доходов необходимо руководствоваться теми же подходами, что и при закреплении налогов: за местными бюджетами следует закреплять равномерно распределенные и стабильные источники. Такому требованию отвечает плата от передачи в аренду земельных участков.

Передача денежных взысканий (штрафов), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, может быть эффективной в случае, когда органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований могут непосредственно и эффективно влиять на собираемость соответствующих взысканий (например, путем информирования соответствующих контрольных органов), и/или в случае, когда наличие тех или иных нарушений, за которые предусмотрены данные денежные взыскания, может приводить к повышению расходов или сокращению доходов соответствующих местных бюджетов.

Закрепление за местными бюджетами платы за негативное воздействие на окружающую среду и платы за пользование водными объектами может привести к усилению дифференциации доходов местных бюджетов из-за неравномерности поступлений, что необходимо учитывать при принятии соответствующего решения.