2.2. Организация планирования и исполнения федерального бюджета

Результатом реализации данного основного мероприятия является принятый в установленные сроки и соответствующий требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации федеральный бюджет на очередной финансовый год и плановый период.

Непосредственные результаты регулятивной деятельности в рамках основного мероприятия выражаются в следовании принципам ответственного управления общественными финансами, предполагающими введение среднесрочного финансового планирования, анализа и управления рисками в бюджетно-налоговой сфере, улучшение качества прогнозирования основных параметров федерального бюджета на средне- и долгосрочную перспективу.

Принципами эффективного и ответственного управления государственными финансами, выступающими ориентиром для деятельности в сфере реализации основного мероприятия, являются:

открытость деятельности органов государственной власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

планирование и исполнение текущих и капитальных расходов, а также бюджетных программ разных видов ведомствами, отвечающими за политику в соответствующих сферах деятельности, в рамках единых процессов и процедур;

рассмотрение бюджета и организация бюджетного процесса как формы (способа) исполнения расходных обязательств, в том числе с нормативно установленными особенностями в отношении расходных обязательств и (или) бюджетных ассигнований разных типов;

отражение всех доходов и расходов на едином счете, без увязки определенных видов доходов с теми или иными направлениями расходов и отсутствие в бюджетной системе внебюджетных фондов (за исключением законодательно созданных фондов социального страхования, а также стабилизационных/резервных фондов и фондов будущих поколений);

наличие и применение формализованных методов оценки полной стоимости расходных обязательств;

наличие и соблюдение правил и процедур определения ресурсов для принятия новых обязательств в рамках принятых бюджетных предпосылок и ограничений;

рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетной отчетности до рассмотрения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Реализация указанных принципов осуществляется путем подготовки проектов федеральных законов и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по вопросам бюджетного планирования, подготовки и принятия соответствующих нормативных правовых актов Минфина России, осуществления экспертизы проектов нормативных правовых актов, устанавливающих и/или вносящих изменения в состав и объем расходных обязательств Российской Федерации.

В целях своевременной и качественной подготовки проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период Минфин России:

составляет прогноз основных параметров бюджетной системы;

организует составление проекта федерального бюджета и материалов к нему;

разрабатывает проекты основных направлений бюджетной, налоговой и долговой политики;

ведет реестр расходных обязательств Российской Федерации;

организует методологическое руководство работой главных распорядителей средств федерального бюджета при подготовке проекта федерального бюджета;

доводит бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей средств федерального бюджета;

обеспечивает исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации.

С 2007 года осуществлен переход к формированию и утверждению федерального бюджета на трехлетний период. В связи с кризисными явлениями в 2009 году было приостановлено действие отдельных норм Бюджетного кодекса и на трехлетний период были утверждены только основные параметры федерального бюджета. При подготовке проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" действие норм, касающихся трехлетнего бюджета, было восстановлено.

В то же время, в условиях ограниченности финансовых ресурсов и необходимости повышения эффективности расходования бюджетных средств, возрастает актуальность повышения качества планирования и исполнения федерального бюджета.

Для этого в рамках основного мероприятия предусматривается реализация мер, включающих:

изменение бюджетного законодательства, в том числе Бюджетного кодекса и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в части внедрения принципов программного бюджета;

переход к новому порядку составления федерального бюджета на основе программного подхода;

внедрение программной бюджетной классификации;

законодательное установление единых для всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации видов расходов;

обеспечение планирования бюджетных ассигнований разных типов на основе "расширенного" реестра расходных обязательств (в увязке с полномочиями Российской Федерации и реестром государственных контрактов федеральных государственных заказчиков);

обязательное обоснование расходов (по типам) при формировании проектов государственных программ Российской Федерации;

установление "потолков" расходов по государственным программам Российской Федерации;

учет возможностей оптимизации действующих расходных обязательств при принятии решений о выделении бюджетных ассигнований на новые расходные обязательства.

В 2013 году основное внимание следует уделить формированию на основе государственных программ Российской Федерации первого "программного" проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов".

После принятия федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов необходимо будет привести параметры государственных программ Российской Федерации в соответствие с бюджетными ассигнованиями на 2014 - 2016 годы, а также с уточненными Правительством Российской Федерации "потолками" расходов на период до 2020 года.

В 2014 - 2015 гг. предлагается, продолжая вносить уточнения в утвержденные государственные программы, порядок и методологию их разработки и реализации, накапливая опыт их реализации в условиях "программного" бюджета, решить следующие вопросы.

1) Начиная с 2015 года должна быть полностью решена задача по консолидации субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственной программы бюджетам субъектов Российской Федерации.

Для этого до 1 июля 2014 года необходимо будет внести изменения в утвержденные государственные программы Российской Федерации с целью закрепления в них требований к результатам деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также механизмы воздействия на политику региональных и местных органов власти, включая условия поддержки за счет единой (блоковой) субсидии из федерального бюджета соответствующих государственных программ субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в течение 2014 года необходимо:

разработать единую методологию формирования государственных программ субъектов Российской Федерации в увязке с аналогичными государственными программами Российской Федерации, в том числе - с обеспечением взаимосвязи системы целей, задач, индикаторов, а также финансовых показателей в программах разного уровня;

включить в методику распределения "блоковых" субсидий критерии оценки эффективности реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, поддерживаемых за счет субсидий из федерального бюджета;

установить порядок отражения субсидий из федерального бюджета в государственных программах и бюджетах субъектов Российской Федерации с исключением "сквозных" целевых статей для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2) До 1 июля 2014 года в государственные программы Российской Федерации должны быть внесены изменения, определяющие основные мероприятия, для реализации которых могут заключаться долгосрочные (выходящие за пределы действия лимитов бюджетных обязательств) государственные контракты, а также соглашения о предоставлении взносов в уставные капиталы и субсидий для осуществления инвестиций в объекты капитального строительства.

3) В 2014 - 2015 годах должны быть отлажены процедуры формирования и экспертизы отчетности о реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе при рассмотрении в Федеральном Собрании Российской Федерации проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении.

4) В 2016 - 2018 годах государственные и муниципальные программы должны быть встроены в единую систему стратегического планирования.

Для этого потребуется законодательное закрепление единых базовых требований к формированию государственных (муниципальных) программ, в том числе:

по определению сроков реализации и установлению порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации государственных (муниципальных) программ и их утверждению в соответствии с решениями высших исполнительных органов власти соответствующих публично-правовых образований;

по утверждению законом (решением) о бюджете объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ в соответствии с "потолками" расходов;

по проведению ежегодной оценки эффективности реализации каждой государственной (муниципальной) программы, с возможностью принятия решения о прекращении или изменении начиная с очередного финансового года, ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы на основании указанной оценки;

по предоставлению субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию программ указанных публично-правовых образований, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации).

Общей предпосылкой для модернизации регулирования и процедур составления, рассмотрения и исполнения бюджетов является принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Законопроект), устанавливающего правовые основы для формирования, рассмотрения и исполнения федерального бюджета в "программном" формате.

Для перехода к формированию и исполнению бюджетов в "программном" формате необходимо:

1) изменение бюджетной классификации Российской Федерации, направленное на увязку расходов с целями и планируемыми результатами государственной политики в структуре государственных программ Российской Федерации;

2) изменение порядка составления проектов бюджетов;

3) определение и законодательное закрепление формата утверждения закона (решения) о бюджете, а также состава вносимых вместе с проектом бюджета материалов;

4) корректировка организации исполнения бюджетов.

Переход к программно-целевому методу бюджетного планирования требует корректировки бюджетной классификации.

При этом в целях обеспечения прозрачности и обоснованности бюджетных ассигнований в условиях формирования государственных (муниципальных) программ необходимо обеспечить проведение следующих изменений бюджетной классификации Российской Федерации:

формирование начиная с 2014 года в составе расходов бюджетов уникальных для каждого бюджета бюджетной системы Российской Федерации целевых статей расходов бюджетов исходя из структуры государственных (муниципальных) программ Российской Федерации (государственная программа Российской Федерации - подпрограмма (ФЦП) - основное мероприятие (ВЦП)) при сохранении единого установленного количества знаков кода (для обеспечения единства системы бюджетного учета);

установление единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации структуры и перечня групп, подгрупп и элементов видов расходов, на основании видов бюджетных ассигнований, определенных Бюджетным кодексом;

установление единой структуры кода вида расходов, включающего группу, подгруппу, элемент.

При формировании целевых статей помимо их "программной" составляющей необходимо обеспечить механизм обособления дополнительных "аналитических" позиций, играющих важную роль в ходе планирования бюджетных ассигнований и проведения процедур государственного финансового контроля, в том числе:

бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение выполнения функций государственных (муниципальных) органов (их центральных аппаратов и территориальных органов), органов управления государственных внебюджетных фондов, а также находящихся в их ведении государственных (муниципальных) учреждений;

объектов бюджетных инвестиций;

видов публичных нормативных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов;

направлений бюджетных ассигнований непрограммной части (ассигнования, не включенные в государственные (муниципальные) программы) соответствующего бюджета и т.п.

В связи с различиями в подходах к формированию государственных (муниципальных) программ на федеральном, региональном и местном уровнях, а также наличием возможности формирования бюджета в "традиционном" формате, предполагается закрепить за финансовыми органами соответствующего публично-правового образования право самостоятельного установления структуры кода целевой статьи расходов.

С 2014 года перечень и структуру единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации видов расходов (групп, подгрупп и элементов) предполагается утвердить Бюджетным кодексом, предоставив в переходный период Минфину России право установления элементов видов расходов (как это имеет место в настоящее время в отношении подстатей классификации операций сектора государственного управления), что позволит при необходимости обеспечить оперативное внесение изменений в их перечень без внесения изменения в положения Бюджетного кодекса.

Утверждение в рамках ведомственной структуры расходов бюджета ассигнований в разрезе групп (подгрупп) видов расходов в совокупности с предлагаемой законопроектом нормой о дальнейшей их детализации в бюджетной росписи на уровне элемента (подгруппы и элемента) вида расходов позволит расширить самостоятельность главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований, а также значительно сократить количество изменений, вносимых в течение финансового года в закон (решение) о соответствующем бюджете.

Наряду с изменениями бюджетной классификации, реализация положений Законопроекта потребует корректировки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, регулирующих порядок составления проекта федерального бюджета.

При переходе к формированию федерального бюджета на основе государственных программ Российской Федерации возникает необходимость изменения состава информации, включаемой в обоснования бюджетных ассигнований, представляемые главными распорядителями средств федерального бюджета одновременно с реестрами расходных обязательств.

Ранее в обоснования бюджетных ассигнований включались сведения о непосредственных и конечных результатах по отдельным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета. С переходом к "программному" бюджету указанная информация будет содержаться в государственных программах Российской Федерации. В связи с этим планируется переориентировать обоснования бюджетных ассигнований на описание факторов, влияющих на изменение объемов бюджетных ассигнований.

В отношении планирования бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ, услуг в 2013 году потребуется перейти к использованию инструментов, формирование которых проходило на предыдущих этапах реформирования сферы управления общественными финансами (реестр контрактов, учет принимаемых обязательств, реестр расходных обязательств, перечень расходных полномочий).

Сведения о государственных (муниципальных) контрактах станут основанием для расчета объема ассигнований на их оплату.

Бюджетные ассигнования на исполнение принимаемых обязательств по государственным (муниципальным) контрактам должны обосновываться сведениями об объектах закупок, что потребует включения в состав обоснования бюджетных ассигнований, формируемых главными распорядителями бюджетных средств, сводных показателей проектов планов закупок.

Принятие новых расходных обязательств будет осуществляется преимущественно из состава заблаговременно проработанных мероприятий "дополнительного" варианта государственных программ Российской Федерации на основе анализа эффективности государственных программ, их вклада в достижение целей и результатов государственной политики.

В связи с усложнением взаимодействия участников процесса бюджетного планирования указанные решения и уточнения целесообразно прорабатывать и принимать еще на этапе определения предельных объемов бюджетных ассигнований с урегулированием всех разногласий в отношении "потолков" расходов по государственным программам Российской Федерации Правительственной комиссией по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период.

Предлагается ввести требование о представлении с проектом федерального закона о федеральном бюджете паспортов государственных программ Российской Федерации, содержащих сведения о составе государственной программы, целях, задачах и показателях (целевых индикаторах), этапах и сроках реализации государственной программы, объемах бюджетных ассигнований.

Одновременно с годовым отчетом об исполнении федерального бюджета в Государственную Думу предлагается представлять сводный годовой доклад о ходе реализации и об оценке эффективности государственных программ Российской Федерации. Указанный доклад будет содержать сведения об основных результатах реализации всех государственных программ Российской Федерации за отчетный период, сведения о степени соответствия установленных и достигнутых целевых индикаторов и показателей государственных программ Российской Федерации за отчетный год, сведения о выполнении расходных обязательств Российской Федерации, информацию о кассовых расходах федерального бюджета на реализацию государственных программ, оценку деятельности ответственных исполнителей в части, касающейся реализации государственных программ Российской Федерации и при необходимости - предложения об изменении форм и методов управления реализацией государственной программы Российской Федерации о сокращении (увеличении) финансирования и (или) досрочном прекращении отдельных мероприятий или государственной программы Российской Федерации в целом.

Исполнение федерального бюджета в "программном формате" также потребует оптимизации работы по подготовке нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

В целях создания правовых оснований для утверждения нормативных правовых актов, ограниченных не сроками их действия, а отсутствием необходимых для их реализации бюджетных ассигнований в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, указанные акты должны быть долгосрочными.

Исполнение бюджета в "программном" формате требует реформирования механизмов ведения сводной бюджетной росписи, в том числе:

корректировки перечня оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете для обеспечения возможности перераспределения средств между направлениями реализации государственных (муниципальных) программ и лишь в исключительных случаях - между государственными программами Российской Федерации;

обеспечение права главного распорядителя бюджетных средств детализировать утвержденные сводной бюджетной росписью показатели не только по кодам классификации сектора государственного управления, но и по кодам элементов (подгрупп и элементов) видов расходов.

После завершения в 2013 - 2015 годах формирования нормативно-методической базы и отработки практики составления, утверждения и исполнения "программных" бюджетов будет проанализирована целесообразность и возможность дальнейшего удлинения горизонта бюджетного планирования с соответствующим уточнением сроков составления и рассмотрения проектов бюджетов.

В целом переход к среднесрочному "программному" бюджету (среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат) позволит увязать формирование бюджетов с целями и результатами государственной политики, повысить ответственность и одновременно самостоятельность главных распорядителей бюджетных средств, обеспечить более активную роль законодательных органов и гражданского общества в определении приоритетов и пропорций расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и, в конечном счете, - повысить эффективность бюджетных расходов.

Своевременное и качественное формирование отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации позволит оценить степень выполнения расходных обязательств Российской Федерации, предоставить участникам бюджетного процесса необходимую для анализа, планирования и управления бюджетными средствами информацию, обеспечить подотчетность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств, оценить финансовое состояние бюджетных учреждений.