2.1.5. Развитие системы государственного и муниципального финансового контроля

Важнейшей новацией проекта федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" стало определение сферы государственного (муниципального) финансового контроля.

Вводится новый принцип разграничения сферы контроля за организацией и исполнением бюджетного процесса, управлением имуществом, находящимся в государственной (муниципальной) собственности. Предполагается разделение данной сферы контроля на контрольно-ревизионную деятельность уполномоченных органов контроля и иные виды контроля, осуществляемые законодательными (представительными) органами, Счетной палатой Российской Федерации и контрольно-счетными органами в ходе проведения экспертно-аналитических мероприятий, высшими органами исполнительной власти (местными администрациями), контрольными органами Президента Российской Федерации.

Контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в отношении операций объекта контроля, законодательно регламентируемых в виде четко установленных требований (правил), с обязательным применением мер ответственности и (или) мер принуждения в случаях невыполнения данных требований (правил). Остальные виды контроля не предполагают выполнение всей совокупности или отдельных процедур контрольно-ревизионной деятельности либо направлены на выполнение особых целей и задач.

В соответствии с данным принципом в контексте указанного законопроекта финансовый контроль определен как контрольно-ревизионная деятельность в сфере бюджетных правоотношений, направленная на обеспечение соблюдения бюджетного законодательства участниками бюджетного процесса, а также юридическими лицами, созданными на базе государственного (муниципального) имущества (бюджетные и автономные учреждения, унитарные предприятия, государственные корпорации), с применением административной ответственности и (или) бюджетных мер принуждения в случае выявления бюджетных правонарушений.

Другие юридические лица могут быть объектами контроля только в процессе проверки участников бюджетного процесса, предоставивших бюджетные средства, и их проверка ограничивается проверкой соблюдения условий соответствующих договоров (соглашений) о получении и использовании этих средств.

Полномочиями по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля наделены органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы) и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (Росфиннадзор, Федеральное казначейство, органы финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций)).

В силу специфики контрольно-ревизионной деятельности органы внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля имеют схожие полномочия по государственному (муниципальному) финансовому контролю, поэтому не представляется возможным на законодательном уровне четко их разделить. На практике это приводит к конфликту интересов, снижению эффективности контрольно-ревизионной деятельности, в ряде случаев дезорганизации финансово-хозяйственных процедур и операций.

В этой связи необходимо реализовать ряд мер по минимизации дублирования проверок (ревизий) в отношении одних и тех же предметов и объектов контроля того же проверяемого периода, организации взаимного сотрудничества контрольных органов в целях повышения эффективности государственного (муниципального) финансового контроля.

В 2013 - 2015 годах предполагается выполнение следующих мероприятий по повышению эффективности государственного (муниципального) финансового контроля:

разработка и принятие нормативных правовых актов высших органов исполнительной власти (правовых актов муниципальных администраций), регулирующих порядок осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

актуализация административных регламентов органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля;

принятие нормативных правовых актов финансовых органов, регулирующих применение бюджетных мер принуждения;

принятие и актуализация единой методики по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, содержащей стандарты финансового контроля по планированию, исполнению и документированию результатов контрольных мероприятий;

внедрение системы мониторинга и анализа качества контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля на основе установленных количественных показателей эффективности;

принятие программы материального стимулирования федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов Росфиннадзора;

разработка единых программ обучения и переподготовки должностных лиц, осуществляющих контрольно-ревизионную деятельность.

Переход к программно-целевым методам организации бюджетного процесса требует усиления контроля за разработкой и выполнением государственных (муниципальных) программ, поскольку такой контроль должен происходить не только на стадии обсуждения проектов государственных программ Российской Федерации, но и на всем их "жизненном цикле" - при разработке, поэтапной реализации, мониторинге, экспертизе, оценке результативности государственных (муниципальных) программ.

В процессе реализации государственных (муниципальных) программ органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля обладают широкими полномочиями по анализу формирования и выполнения государственных (муниципальных) программ на всем их "жизненном цикле". При их формировании органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля вправе проводить экспертизу проектов программ, а в ходе реализации программ они осуществляют аудит эффективности, в том числе направленный на определение результативности государственных (муниципальных) программ и обоснованности объемов бюджетных средств, использованных на выполнение программных мероприятий.

Предполагается усиление роли органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля при осуществлении указанных полномочий за счет создания механизма, при котором данные органы одновременно с заключением на отчет об исполнении бюджета ежегодно могли бы представлять заключения не менее чем по 1/3 государственных (муниципальных) программ, которые рассматриваются законодательными органами.

В свою очередь, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля будут обладать полномочиями по контролю за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ с применением мер ответственности в случаях представления заведомо неполной или недостоверной отчетности.

Развитие систем внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита каждым главным администратором бюджетных средств должно привести к выделению функции внутреннего аудита, осуществляемого на основе организационной и функциональной независимости в целях оценки надежности внутреннего контроля и подготовки рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждения полноты и достоверности бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, подготовки и направления руководителю рекомендаций по повышению эффективности деятельности органа государственной власти (местной администрации) или государственного (муниципального) учреждения.

Определяющим фактором, обеспечивающим эффективность функции внутреннего аудита, является независимость внутреннего аудита на всех его этапах (планирование, исполнение, документирование, отчетность, внутренний контроль качества внутреннего аудита).

В этих целях предполагается наделение органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля особыми полномочиями по организации проведения внутреннего аудита с делегированием уполномоченным должностным лицам указанных органов прав по утверждению планов внутреннего аудита, актов о результатах аудиторских проверок, рекомендаций и отчетов, а также организации внутреннего контроля качества внутреннего аудита.