I. Общая характеристика сферы реализации Государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан", в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

I. Общая характеристика сферы реализации Государственной

программы Российской Федерации "Социальная поддержка

граждан", в том числе формулировки основных проблем

в указанной сфере и прогноз ее развития

Социальная поддержка граждан представляет собой систему правовых, экономических, организационных и иных мер, гарантированных государством отдельным категориям населения. Категории граждан - получателей социальной поддержки, меры социальной поддержки и условия ее предоставления определены федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Государственная политика Российской Федерации в области социальной поддержки граждан формируется в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, в которой определено, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Конституцией Российской Федерации установлено также, что координация вопросов защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Потребность граждан в мерах социальной поддержки формируется вследствие действия ряда объективных факторов:

носящих общецивилизационный, международный характер - демографических (сокращение рождаемости, увеличение продолжительности жизни), социальных (трансформация института семьи, бедность, безработица, преступность, наркомания) и экологических факторов (загрязнение окружающей среды и ее влияние на состояние здоровья населения);

носящих национальный характер - социально-экономических (уровень и темпы экономического развития, занятость и доходы населения, состояние государственных финансов, условия и охрана труда, уровень образования и профессиональной квалификации работников, состояние социальной инфраструктуры и пр.), социально-психологических (трудовая мотивация) и иных факторов;

носящих региональный характер, в связи с действием природно-климатических факторов, территориальных различий уровней развития производительных сил и социальной инфраструктуры и пр.;

носящих локальный характер, связанных с возникновением различного рода чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и иного характера, имеющих территориальные и временные границы, и необходимостью преодоления их последствий для населения.

К настоящему времени в Российской Федерации сформирована система социальной поддержки граждан, структурными элементами которой являются:

граждане и семьи - получатели мер социальной поддержки:

органы государственной власти и органы местного самоуправления, наделенные полномочиями и осуществляющие функции по выработке и реализации государственной и региональной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих секторах сферы социальной поддержки граждан (органы социальной защиты населения, органы здравоохранения, образования, культуры, опеки и попечительства, внутренних дел, физкультуры и спорта и др.);

организации, подведомственные уполномоченным органам государственной власти и органам местного самоуправления, предоставляющие меры социальной поддержки гражданам;

государственные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации);

межведомственные координационные органы (комиссии, советы);

общественные организации, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, участвующие в предоставлении мер социальной поддержки гражданам в соответствии со своими учредительными документами;

юридические лица независимо от организационно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели, участвующие в предоставлении мер социальной поддержки гражданам в соответствии с заключенными государственными (муниципальными) контрактами;

благотворители и добровольцы, участвующие в предоставлении мер социальной поддержки гражданам в соответствии с законодательством о благотворительной деятельности.

Действующая система социальной поддержки граждан в Российской Федерации базируется на ряде принципиальных положений, в том числе:

добровольность предоставления мер социальной поддержки;

безусловная гарантированность исполнения принятых государством обязательств по предоставлению мер социальной поддержки, недопущение снижения уровня и ухудшения условий их предоставления, вне зависимости от социально-экономической ситуации в стране, в том числе путем систематической индексации расходов с учетом динамики показателей инфляции.

В последние годы в Российской Федерации приняты важные решения по совершенствованию системы социальной поддержки граждан. Развивается законодательная база социальной поддержки, совершенствуется ее организация, укрепляется материально-техническая, информационная и кадровая база. Расширяется сфера применения страховых принципов в предоставлении мер социальной поддержки. Внедрены федеральные и региональные социальные доплаты к пенсиям неработающим пенсионерам до уровня прожиточного минимума пенсионера; осуществляется индексация социальных выплат с учетом динамики инфляции и т.д.

Реализуются меры по государственной поддержке семей с детьми. Наиболее важными из них являются расширение возможностей использования средств материнского (семейного) капитала, выплата пособий семьям с детьми в размерах, индексируемых с учетом динамики инфляции, установление ежемесячной денежной выплаты при рождении третьих и последующих детей до достижения ими возраста трех лет. Увязка этих мероприятий с очередностью рождения детей имеет особое значение, поскольку стимулирование вторых и последующих рождений создает основу для обеспечения в будущем расширенного воспроизводства населения.

В регионах действует многопрофильная сеть учреждений социального обслуживания пожилых людей, инвалидов, семей с детьми, проводятся мероприятия по комплексной модернизации и развитию инфраструктуры организаций социальной защиты населения, разработаны и внедрены государственные стандарты социального обслуживания, применяются новые социальные технологии.

В целях повышения эффективности системы социальной поддержки граждан осуществляется поэтапное реформирование организаций, осуществляющих социальное обслуживание населения, создан задел развития рыночных отношений в области социального обслуживания населения. Совершенствуются институционально-правовые условия привлечения некоммерческих организаций к оказанию социальных услуг. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 235-ФЗ внесены изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части совершенствования налогообложения некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги. Приняты нормативные правовые акты, предусматривающие оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям и ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей поддержки.

Важнейшими качественными характеристиками современной системы социальной поддержки граждан в Российской Федерации являются следующие.

1. Распределение полномочий по предоставлению мер социальной поддержки граждан между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между различными органами государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также государственными внебюджетными фондами.

2. Сочетание страховых и нестраховых принципов предоставления мер социальной поддержки граждан и, соответственно, их финансирование за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и/или бюджетов государственных внебюджетных фондов.

3. Преимущественно заявительный принцип предоставления мер социальной поддержки гражданам, предусматривающий обращение гражданина или его законного представителя в письменной или электронной форме в уполномоченный орган государственной власти/орган местного самоуправления о предоставлении мер социальной поддержки.

4. Дифференциация подходов к предоставлению мер социальной поддержки граждан, учитывающая особенности контингентов получателей, в том числе:

- профессиональный подход, при котором меры социальной поддержки предоставляются отдельным категориям государственных служащих в связи с особыми условиями, ограничениями и рисками осуществления профессиональной деятельности (военнослужащие, судьи, должностные лица правоохранительных и контролирующих органов, органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, судебные приставы, сотрудники органов безопасности и внешней разведки, таможенных органов, органов пожарной охраны, Российской Федерации, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и др.) <1>;

--------------------------------

<1> Вопросы социальной поддержки данных категорий работников рассматриваются в соответствующих Государственных программах Российской Федерации.

- категориальный подход, при котором меры социальной поддержки гражданам предоставляются:

а) с учетом особых заслуг перед государством (инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена Славы, ветераны труда);

б) в связи с последствиями политических репрессий, участием в преодолении последствий радиационных катастроф, иных чрезвычайных ситуаций (например, лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне);

в) в связи с попаданием в трудную жизненную ситуацию - инвалидностью, сиротством, безнадзорностью и беспризорностью несовершеннолетних; малообеспеченностью, отсутствием определенного места жительства и определенных занятий, негативными последствиями чрезвычайных ситуаций, вооруженных и межэтнических конфликтов, катастроф природного и техногенного характера (беженцы, вынужденные переселенцы) и другими причинами;

г) в связи с необходимостью решения приоритетных общегосударственных задач - стимулирование рождаемости, получение образования, привлечение специалистов к работе в определенных отраслях и регионах (медицинские и фармацевтические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и др.);

- адресный подход, при котором меры социальной поддержки гражданам (семьям), независимо от их категориальной или профессиональной принадлежности предоставляются с учетом их экономического потенциала (доходов, имущества) - путем предоставления ежемесячного пособия на ребенка, субсидий гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, предоставления мер социальной поддержки на основе социального контракта и др.

5. Дифференциация форм социальной поддержки граждан, с учетом особенностей контингентов получателей, предусматривающая:

предоставление мер социальной поддержки в денежной форме - в виде ежемесячных денежных выплат, материнского (семейного) капитала (МСК), социальных доплат к пенсиям, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, компенсационных и единовременных выплат, выплат, приуроченных к знаменательным датам, адресной помощи в денежной форме и др.;

предоставление мер социальной поддержки в форме услуг - путем организации отдыха и оздоровления детей; предоставления услуг социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, семей с детьми, лиц без определенного места жительства и занятий, беженцев и вынужденных переселенцев, безнадзорных и беспризорных детей (далее по тексту - социальные услуги) и т.п.;

предоставление мер социальной поддержки в натуральной форме - обеспечение жильем за счет бюджетных средств; предоставление набора социальных услуг (обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера), предоставление, при наличии медицинских показаний, путевки на санаторно-курортное лечение, предоставление проездных документов для бесплатного проезда на городском пассажирском и на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно), обеспечение топливом, продуктами питания, одеждой, обувью, медикаментами и др.;

предоставление мер социальной поддержки в форме льгот - оплата в размере 50% занимаемой общей площади жилых помещений и коммунальных услуг; прием вне конкурса для обучения за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования; внеочередное обслуживание учреждениями связи, культурно-просветительными и спортивно-оздоровительными учреждениями, предприятиями розничной торговли и бытового обслуживания; внеочередной прием в учреждения социального обслуживания; преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан; внеочередная установка квартирного телефона и пр.

6. Дифференциация сроков и периодичности предоставления мер социальной поддержки - постоянная, на определенный срок либо разовая.

Подходы к принципам формирования, категорированию получателей, формам предоставления мер социальной поддержки гражданам Российской Федерации в целом соответствуют зарубежной практике. В экономически развитых странах социальная поддержка граждан также базируется на сочетании принципов страхования, социальной помощи, социального обеспечения, попечительства (Бельгия, Дания, Великобритания, Португалия, Ирландия и др.). В то же время, имеются различия, обусловленные особенностями истории развития России, происходящими изменениями политической системы и федеративных отношений, переходом от централизованно планируемой к рыночной экономике, не носящие принципиального характера.

Меры социальной поддержки граждан, используемые в Российской Федерации, особенно предоставляемые в денежной форме, являются одним из источников обеспечения денежных доходов населения. В этом качестве они выступают в качестве одного из инструментов предотвращения бедности в стране. Использование этого инструмента, как следует из данных Росстата, способствовало достижению в 2010 году в Российской Федерации уровня бедности (12,6%) значительно более низкого, чем Бразилии (21,4%), в Республиках Украина и Молдова (21,8 - 21,9%), Индии (28,6%), Республике Киргизия (33,7%).

Отдельные элементы зарубежной практики, способствующие повышению уровня, качества и эффективности социальной поддержки населения, в том числе, предусматривающие расширение сферы применения адресного подхода к предоставлению мер социальной поддержки, основанного на оценке нуждаемости, развитие надомного социального обслуживания, в том числе путем индивидуального (персонального) социального сопровождения отдельных категорий граждан, патроната, расширение масштабов участия социально-ориентированных некоммерческих организаций, благотворителей и добровольцев к предоставлению социальных услуг населению предполагается реализовать в рамках Государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан". Внедрение этих механизмов в практику социальной поддержки населения, с учетом известного зарубежного и отечественного опыта, а также мнений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не только не потребует дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, но, наоборот, будет способствовать их оптимизации.

Важнейшими количественными характеристиками современной системы социальной поддержки граждан в Российской Федерации являются следующие.

1. Значительное количество категорий и число граждан, которым меры социальной поддержки предоставляются в денежной форме. Суммарное число граждан, которым различные меры социальной поддержки были предоставлены в денежной форме, в 2011 году составляло порядка 22 - 23 млн. человек, или 15,7% населения страны. <1>

--------------------------------

<1> Точное определение числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме в настоящее время невозможно в силу многоканальности их финансирования (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов, внебюджетных источников) и отсутствия централизованного учета по унифицированной форме.

Ежемесячные денежные выплаты за счет средств федерального бюджета в 2011 году получили 16,6 млн. человек (11,6% населения):

инвалиды войны;

ветераны Великой Отечественной войны;

инвалиды (включая детей-инвалидов);

родители и жены военнослужащих, погибших вследствие ранения, контузии или увечья, при защите СССР или при исполнении обязанностей военной службы, вследствие заболевания, связанного с пребыванием на фронте;

лица, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненные к ним категории граждан;

Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы и члены их семей, Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы.

Более 2/3 данного контингента получателей (75,3%) составляют инвалиды (включая детей-инвалидов).

Регулярные денежные выплаты за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011 году получили 20,73 млн. человек. К ним, помимо вышеперечисленных категорий населения, относились также:

труженики тыла, ветераны труда, реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий;

доноры (кроме граждан, награжденных знаком "Почетный донор России" или "Почетный донор СССР");

пенсионеры, не относящиеся к льготным категориям, лица старших возрастов;

пенсионеры из числа бывших государственных служащих;

лица, удостоенные региональных почетных званий, имеющие особые заслуги;

ветераны военной службы;

участники вооруженных конфликтов в мирное время;

члены семей погибших;

граждане, попавшие в трудную жизненную ситуацию;

граждане, страдающие социально-значимыми, хроническими, тяжелыми и т.п. заболеваниями;

дети из отдельных категорий семей (многодетные, неполные, студенческие, с родителями-инвалидами и т.п.);

дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, дети, находящиеся под опекой (попечительством);

малоимущие граждане, лица, имеющие низкий уровень индивидуального дохода;

отдельные категории специалистов, студенты, учащиеся, школьники;

беременные женщины и кормящие матери;

семьи с детьми и прочие категории <1>.

--------------------------------

<1> Перечень категорий граждан и их наименования приводятся в соответствии с терминологией, используемой Росстатом.

Наиболее массовой группой получателей регулярных денежных выплат за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в 2011 году являлись ветераны труда (46,5%).

Единовременные денежные выплаты за счет средств субъектов Российской Федерации в 2011 году получили 4,98 млн. человек, относящиеся к категориям населения, аналогичным вышеперечисленным, основными получателями являлись малоимущие граждане (27,9%).

2. Новым категориям населения меры социальной поддержки представляются путем все более полного учета объективных потребностей получателей, с использованием механизма адресности. Результатом является, судя по данным Росстата, рост абсолютных и относительных показателей, характеризующих масштабы социальной поддержки граждан (семей) за счет средств субъектов Российской Федерации в денежной форме на основе проверки нуждаемости.

--------------------------------

<1> К категориям получателей денежных выплат на основе проверки нуждаемости при расчете отнесены, согласно классификации и терминологии Росстата, малоимущие граждане, лица, имеющие низкий уровень индивидуального дохода.

Одновременно с этим в субъектах Российской Федерации сохраняется практика применения механизма адресности при назначении и выплате ежемесячных пособий на детей в возрасте до 16 лет, а также при предоставлении нуждающимся семьям субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Результатом увеличения числа получателей мер социальной поддержки в денежной форме, проведения индексации денежных выплат с учетом инфляции, предоставления денежных выплат на основе проверки нуждаемости явился, на фоне более низких темпов роста доходов населения в иных формах (доходы от предпринимательской деятельности, оплата труда, доходы от собственности и др.), устойчивый рост удельного веса социальных выплат в денежных доходах населения - с 13,2 процента в 2008 году, 14,8 процента в 2009 году, 17,8 процента в 2010 году, до 18,3 процента в 2011 году.

Социальная поддержка граждан обеспечивается также в форме социального обслуживания - путем предоставления широкого спектра социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации - гражданам пожилого возраста, инвалидам, семьям с детьми, лицам без определенного возраста и занятий, детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, детям, отстающим в развитии, беженцам и вынужденным переселенцам и др. По ориентировочным оценкам, только в стационарных условиях - при постоянном или временном (сроком до 6 месяцев или пятидневном в неделю) круглосуточном проживании в учреждениях социальные услуги предоставляются ежегодно более 540 тыс. человек, в том числе:

В еще больших объемах социальные услуги предоставляются в нестационарных условиях и на дому. Ежегодно в этих условиях социальные услуги предоставляются порядка 14 - 15 млн. человек, в том числе:

службами (отделениями) срочного социального обслуживания - 12,6 млн. человек;

центрами социального обслуживания и отделениями социального обслуживания на дому - 1,7 млн. человек;

социально-реабилитационными службами - 550 тыс. человек;

специализированными отделениями социально-медицинского обслуживания на дому граждан пожилого возраста и инвалидов - 90 тыс. человек.

Меры социальной поддержки граждан в форме социальных услуг предоставляются также путем организации и ежегодного предоставления санаторно-курортных услуг по медицинским показаниям более 420 тыс. человек, а также отдыха и оздоровления детей, которым охвачено более 8 млн. школьников.

Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на предоставление мер социальной поддержки, по данным годовых отчетов Федерального казначейства об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов <1>, ежегодно возрастают в абсолютном выражении.

--------------------------------

<1> Информация об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов размещается на официальном сайте Федерального казначейства по адресу: http://www.roskazna.ru/reports/cb.html.

Одновременно увеличивается и доля расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на социальную поддержку граждан в ВВП - с 2,52% в 2006 году до 3,9% в 2011 году. <1>

--------------------------------

<1> Рассчитано по данным Федерального казначейства и Росстата.

--------------------------------

<1> Данные Росстата, размещены по адресу: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/vvp/tabl.xls.

Несмотря на принятые на федеральном и региональном уровнях решения по расширению перечня мер и улучшению условий социальной поддержки граждан, ежегодное увеличение объемов финансирования, результаты функционирования системы социальной поддержки граждан оказываются недостаточно результативными, в том числе с позиций:

сокращения материального неблагополучия, бедности, социального и имущественного неравенства. По данным Росстата, численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, несмотря на тенденцию к снижению, находится на уровне 18,1 млн. человек, уровень абсолютной бедности <1> - 12,8%; коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов) составляет 16,1, коэффициент Джини (индекс концентрации доходов) - 0,416 (2011 год);

--------------------------------

<1> Рассчитывается как отношение численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума к общей численности населения, в процентах.

повышения уровня и качества жизни пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, иных категорий населения, в отношении которых законодательно установлены обязательства государства по предоставлению мер социальной поддержки. Сохраняется неудовлетворенным спрос граждан на услуги социального обслуживания (около 33 тыс. человек стоит в очереди на начало 2012 года), на предоставление санаторно-курортного обслуживания по медицинским показаниям. Значительная часть зданий стационарных учреждений социального обслуживания, в которых проживают пожилые граждане и инвалиды, находится в ветхом или аварийном состоянии, требует реконструкции или капитального ремонта;

сокращения физического неблагополучия, в том числе инвалидности, алкоголизма, наркомании, состояния психического здоровья, социально опасных заболеваний граждан;

сокращения социального неблагополучия, преодоления негативных явлений в области семейно-детских отношений, в том числе жестокого обращения, насилия в отношении женщин и детей; социального сиротства, безнадзорности и беспризорности детей; нестабильности семейных отношений, сложности решения жилищных проблем молодых и, особенно, многодетных семей, обеспечения занятости женщин, имеющих малолетних детей и др.

Исходными данными прогноза основных параметров развития системы социальной поддержки граждан на период до 2020 года в рамках Государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" явились вышеперечисленные характеристики современного состояния данной системы, в том числе и существующие нерешенные проблемы, соответствующие параметры инновационного варианта "Сценарных условий долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года", разработанных Минэкономразвития России (по состоянию на апрель 2012 г.), а также Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 - 2015 годов. <1>

--------------------------------

<1> После утверждения, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 596, прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года потребуется уточнение показателей Госпрограммы.