1) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации (далее - Конституционный Суд) от 14.07.2026 N 48-П по делу о проверке конституционности статьи 22.1 Федерального закона "О государственной кадастровой оценке" и части 3 статьи 245 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Из материалов дела следует, что уполномоченным органом определена кадастровая стоимость каждого из двух принадлежащих гражданину земельных участков: 6 581 400 руб. (дата начала применения кадастровой стоимости - 3 февраля 2015 года) и 9 195 900 руб. (дата начала применения кадастровой стоимости - 1 января 2021 года). В рамках очередной государственной кадастровой оценки определена новая кадастровая стоимость тех же участков по состоянию на 1 января 2022 года: 4 501 901 руб. для каждого (дата начала применения кадастровой стоимости - 1 января 2023 года).

Основываясь на выводах оценщика о рыночной стоимости участков, согласно которым рыночная стоимость земельных участков ниже их кадастровой стоимости, определявшейся в 2015, 2020 и 2022 годах, в 10 - 20 раз, гражданин обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил установить кадастровую стоимость земельного участка, ставшую архивной, в размере его рыночной стоимости. Среди прочего он ссылался на то, что эти результаты используются налоговым органом при расчете налоговой задолженности. Определением областного суда от 24.01.2025, оставленным без изменения апелляционным определением от 20.03.2025 и кассационным определением от 04.07.2025, в принятии заявления отказано.

Как отметил суд, Федеральным законом от 31.07.2020 N 269-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 269-ФЗ) в Федеральный закон от 03.07.2016 N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" (далее - Закон о кадастровой оценке) введена статья 22.1, предусматривающая право обратиться с заявлением об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере рыночной. Рассмотрев заявление, полномочное бюджетное учреждение может принять решение либо об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, указанной в отчете об оценке рыночной стоимости данного объекта, либо об отказе в таковом. Именно это решение может быть оспорено в суде в порядке административного судопроизводства, притом что одновременно в суд может быть заявлено и требование об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости.

Суд указал, что в силу части 2 статьи 6 Закона N 269-ФЗ высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации может быть определена дата, с которой в этом субъекте применяется статья 22.1 Закона о кадастровой оценке по объектам, учтенным в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН), не применяется его статья 22, а также не осуществляется рассмотрение споров о результатах определения кадастровой стоимости в соответствии со статьей 24.18 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон об оценочной деятельности). Постановлением Администрации Смоленской области от 29.12.2022 N 1072 датой начала применения в области статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке определено 1 января 2023 года. С этой даты, т.е. еще до обращения гражданина в суд, на территории Области вопросы установления кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости подлежат разрешению в новом порядке - полномочным бюджетным учреждением с учетом требований указанной статьи.

Кроме того, как отметил суд, в силу части 3 статьи 245 КАС Российской Федерации административный иск об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости может быть подан в суд не позднее пяти лет с даты их внесения в государственный кадастр недвижимости при условии, что на момент обращения в суд в кадастр не внесены результаты, полученные при очередной государственной кадастровой оценке, либо сведения, связанные с изменением качественных или количественных характеристик объекта недвижимости, повлекшие изменение его кадастровой стоимости. Соответственно, у административного истца отсутствует право на оспаривание кадастровой стоимости его земельных участков по состоянию на 3 февраля 2015 года и на 1 января 2020 года, поскольку на момент его обращения в суд в государственный кадастр недвижимости уже внесены результаты, полученные при очередной государственной кадастровой оценке этих участков, по состоянию на 1 января 2022 года.

Судья Верховного Суда Российской Федерации определением от 09.09.2025 отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, а ранее, письмом от 18.04.2025, полномочное бюджетное учреждение возвратило его заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной, сославшись на часть 7 статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке как на допускающую подачу такого заявления лишь в течение шести месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости.

Конституционным Судом установлено, что предметом рассмотрения по данному делу исходя из предписаний статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является статья 22.1 Закона о кадастровой оценке в той мере, в какой на ее основании решается вопрос о праве налогоплательщика - физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем, на установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости для целей определения налоговой базы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц за прошедшие налоговые периоды в случае, когда оспариваемая кадастровая стоимость, подлежащая применению в этих целях, является архивной (т.е. когда на момент обращения лица с соответствующим требованием в ЕГРН внесены сведения о новой кадастровой стоимости объекта недвижимости).

В этой связи Конституционный Суд указал, что по смыслу статей 1, 2, 15, 17 - 19, 45 и 46 Конституции Российской Федерации, в России, правовая система которой построена на принципе верховенства права как неотъемлемом элементе правового государства, право на судебную защиту относится к основным неотчуждаемым правам и свободам и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод, а правосудие по своей сути может признаваться таковым, только если оно отвечает общеправовым требованиям равенства и справедливости и обеспечивает эффективное восстановление в правах (постановления от 15.06.2021 N 28-П, от 08.11.2023 N 51-П, от 11.07.2024 N 37-П и др.). Гарантии права на судебную защиту должны носить всеобъемлющий характер, с тем чтобы конституционные права и свободы были не иллюзорными, а реально действующими (Постановление от 11.07.2017 N 20-П и др.). Вместе с тем суд - важный, но не единственный инструмент защиты прав и свобод.

При введении федеральным законом обязательного внесудебного порядка урегулирования споров доступ к соответствующим процедурам должен обеспечиваться всем лицам, не имеющим права обратиться в суд за защитой определенных субъективных прав до соблюдения этого порядка. В противном случае они будут лишены возможности реализовать в последующем право на судебную защиту, связанную с оспариванием в суде решений органов, обращение к которым является обязательным, а значит - лишены конституционных гарантий государственной защиты своих прав.

Статья 15 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) относит земельный налог и налог на имущество физических лиц к местным налогам. Они устанавливаются НК РФ (главы 31 и 32), нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, законами Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и нормативными правовыми актами представительного органа федеральной территории "Сириус" (пункт 1 статьи 387 и пункт 1 статьи 399).

НК РФ предусмотрено, что налоговая база по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц определяется как кадастровая стоимость объекта налогообложения (пункт 1 статьи 390 и пункт 1 статьи 403). По общему правилу налоговая база определяется в отношении каждого такого объекта как его кадастровая стоимость, внесенная в ЕГРН и подлежащая применению с 1 января года, являющегося налоговым периодом (пункт 1 статьи 391 и пункт 1 статьи 403 НК РФ). В случае же изменения кадастровой стоимости такого объекта вследствие установления его рыночной стоимости сведения об измененной кадастровой стоимости, внесенные в ЕГРН, учитываются при определении налоговой базы начиная с даты начала применения для целей налогообложения сведений об изменяемой кадастровой стоимости (пункт 1.1 статьи 391 и пункт 2 статьи 403 НК РФ). Налог, подлежащий уплате физическими лицами в отношении объектов недвижимого имущества, исчисляется налоговыми органами (пункт 2 статьи 52 НК РФ). Земельный налог и налог на имущество физических лиц уплачиваются физическим лицом на основании налогового уведомления, направляемого налоговым органом, причем его направление допускается не более чем за три налоговых периода, предшествующих календарному году его направления (пункт 4 статьи 397 и пункты 2 и 3 статьи 409 НК РФ).

В свою очередь, отношения, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки недвижимости, регулируются Законом о кадастровой оценке на основе принципов единства методологии определения кадастровой стоимости, непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости, независимости и открытости процедур государственной кадастровой оценки на каждом этапе их осуществления, экономической обоснованности и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости (статья 4).

Определяя порядок использования кадастровой стоимости для разных целей, в том числе для целей налогообложения, законодатель не мог не учитывать, что кадастровая стоимость представляет собой не безусловную величину, объективно существующую и установленную (исчисленную и проверенную) в качестве действительной цены, обязательной для любых сделок с объектами недвижимости, но их предполагаемую (условную) стоимость, установленную, как следует из части третьей статьи 3 Закона об оценочной деятельности, в ходе корректного исполнения законных процедур государственной кадастровой оценки, которая считается достоверной, пока не пересмотрена по правилам оценочной деятельности с установлением в итоге столь же законной рыночной стоимости этих объектов.

Законодательством признается преимущество рыночной стоимости перед кадастровой, определенной в рамках процедур государственной кадастровой оценки, в том числе при применении рыночной стоимости в качестве налоговой базы (пункты 1 и 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации, пункт 1.1 статьи 391 и пункт 2 статьи 403 НК РФ), поскольку она получена в результате индивидуальной оценки конкретного объекта недвижимости. Вместе с тем рыночная стоимость также представляет собой лишь наиболее вероятную, приблизительную и не безусловную цену, по которой согласно Закону об оценочной деятельности объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на цене сделки не отражаются чрезвычайные обстоятельства, т.е. когда: одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая - принимать исполнение; стороны хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах; объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов; цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки и принуждения к совершению сделки в отношении сторон не было; платеж за объект оценки выражен в денежной форме (часть вторая статьи 3).

Законом N 269-ФЗ Закон о кадастровой оценке дополнен статьей 22.1, которой урегулирована процедура установления кадастровой стоимости в размере рыночной, осуществляемая полномочным бюджетным учреждением. В статье 6 того же Федерального закона закреплены переходные положения, в силу которых если высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации принято решение о дате перехода к применению статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке для целей установления кадастровой стоимости объектов недвижимости в размере их рыночной стоимости, то независимо от того, на основании какого закона была определена кадастровая стоимость, оспаривание результатов ее определения возможно только по правилам данной статьи, т.е. с даты, указанной в решении высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, обращение в суд с требованием об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной возможно только после предварительного обращения с этим требованием в полномочное бюджетное учреждение.

В свою очередь, как следует из части 7 статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке, заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной может быть подано в полномочное бюджетное учреждение в течение шести месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости и которая указана в приложенном к заявлению отчете об оценке его рыночной стоимости.

При этом согласно пункту 2 части 8 статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке заявление об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной возвращается полномочным бюджетным учреждением без рассмотрения в течение пяти рабочих дней со дня его поступления в случае, если оно подано по истечении шести месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости и которая указана в приложенном к заявлению отчете об оценке рыночной стоимости такого объекта.

Соответственно, пропуск указанного шестимесячного срока лишает заинтересованное лицо возможности добиваться установления кадастровой стоимости в размере рыночной как посредством обращения в полномочное бюджетное учреждение, так и в судебном порядке. Применительно к предмету рассмотрения Конституционного Суда по данному делу это обстоятельство, а также последовательность обращения налогоплательщика в полномочное бюджетное учреждение и в суд не исключают ситуации, когда действующий добросовестно налогоплательщик лишается возможности реализовать право на установление кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости для целей определения налоговой базы по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц за прошедшие налоговые периоды, если подлежащая применению в этих целях оспариваемая кадастровая стоимость является архивной (т.е. когда на момент обращения налогоплательщика с соответствующим требованием в ЕГРН внесены сведения о новой кадастровой стоимости объекта недвижимости, налоговое уведомление, в котором указаны исчисленные налоговым органом суммы налогов за предшествующий год, направлено ему в пределах введенных для этого сроков, но в завершающей стадии их течения и др.).

Касаясь вопросов обложения земельным налогом, Конституционный Суд неоднократно указывал на предпочтительность применения для целей налогообложения именно кадастровой стоимости, равной рыночной стоимости земельного участка, перед кадастровой стоимостью, установленной по результатам государственной кадастровой оценки земель, и обращал внимание на такое преимущество рыночной стоимости, как ее большая точность, позволяющая лучше определить одну из главных экономических характеристик объекта недвижимости, по сравнению с государственной кадастровой оценкой, которая вместе с тем также не лишена экономических оснований. При этом было отмечено, что наличие актов, принятых на протяжении незначительного периода, по-разному - с существенными расхождениями по размеру - определяющих кадастровую стоимость одних и тех же объектов недвижимости, свидетельствует о необходимости учета данного обстоятельства при определении размера налогового обязательства (Постановление от 28.02.2019 N 13-П; определения от 03.07.2014 N 1555-О, от 16.07.2015 N 1769-О и N 1790-О, от 25.10.2016 N 2207-О и др.).

Как указывает Конституционный Суд, действующее налоговое законодательство предусматривает возможность пересмотра размера налоговой обязанности в случае изменения подлежащей применению для этих целей кадастровой стоимости, в том числе установления кадастровой стоимости объекта в размере его рыночной стоимости. Так, пункт 2.1 статьи 52, пункт 8 статьи 362, пункт 1.1 статьи 391, пункт 17.1 статьи 396 и пункт 2 статьи 403 НК РФ с учетом толкования, которое дается им в правоприменительной практике, - предусматривают полномочия налогового органа по перерасчету налогов, исчисленных за предыдущие налоговые периоды, включая случаи изменения кадастровой стоимости являющегося объектом налогообложения земельного участка вследствие установления его рыночной стоимости (письмо ФНС России от 25.06.2024 N БС-4-21/7123@). Указанные полномочия служат реализации требований о взимании с граждан лишь законно установленных налогов и сборов и о недопустимости произвольного определения налоговой базы.

Вместе с тем нормы части 7 и пункта 2 части 8 статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке, допуская подачу в полномочное бюджетное учреждение заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости лишь по состоянию на дату, отстоящую от даты обращения не более чем на шесть месяцев, при совокупности определенных условий в отдельных случаях, по мнению Конституционного Суда, могут лишить налогоплательщика возможности реализовать право на установление кадастровой стоимости в размере рыночной.

Конституционный Суд отметил, что установленный частью 7 статьи 22.1 Закона о кадастровой оценке шестимесячный срок не может быть признан разумным и адекватным в контексте определения размера налоговой обязанности налогоплательщика, с учетом того что законом на него не возложена обязанность контролировать результаты государственной кадастровой оценки и участвовать в процессе их определения. Положения же статьи 14 Закона о кадастровой оценке, дающие налогоплательщикам право участвовать в процедуре разработки акта об утверждении результатов определения кадастровой стоимости, не могут рассматриваться в качестве оснований для последующего лишения или ограничения конституционного права граждан на государственную защиту прав, нарушенных или оспоренных после вступления в силу такого акта в результате его применения в конкретных налоговых правоотношениях с участием конкретных налогоплательщиков, тем более что сами публично-правовые образования не лишены возможности оспаривать требования налогоплательщиков об установлении кадастровой стоимости недвижимости в размере ее рыночной стоимости в случае необоснованности таких требований в целях защиты своих прав, связанных с поступлением налоговых доходов в соответствующий бюджет.

Как следует из пункта 2 статьи 52, пункта 1 статьи 397, пункта 1 статьи 409 НК РФ и части 3 статьи 15 Закона о кадастровой оценке, первый адресованный физическому лицу, являющемуся плательщиком земельного налога и налога на имущество физических лиц, документ о налогово-правовых последствиях установления кадастровой стоимости принадлежащего ему объекта недвижимости - налоговое уведомление - при строгом соблюдении правил действующего законодательства может направляться такому налогоплательщику более чем через год с даты опубликования акта об утверждении результатов определения кадастровой стоимости.

С учетом сказанного в день получения налогоплательщиком первого юридически значимого адресованного ему лично документа, касающегося размера его налоговых обязательств (налогового уведомления об уплате земельного налога или налога на имущество физических лиц), он уже может оказаться в ситуации, когда не имеет возможности воспользоваться эффективными средствами правовой защиты - как административными, так и судебными - в отношении акта, на основе которого сформировано содержание его налогового обязательства. Подобная ситуация несовместима с конституционными гарантиями государственной защиты прав и свобод и с вытекающими из них требованиями к соответствующим правовым механизмам.

Таким образом, Конституционный Суд признал статью 22.1 Закона о кадастровой оценке не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 35 (часть 1), 45, 46 (части 1 и 2), 55 (часть 3), 57 и 75.1, в той мере, в какой, предусматривая в системе действующего правового регулирования механизм внесудебного определения кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости, данная норма не исключает возникновения ситуации, когда действующий добросовестно налогоплательщик - физическое лицо, не являющееся индивидуальным предпринимателем, лишается возможности оспорить архивную кадастровую стоимость объекта недвижимости, которая продолжает использоваться для определения налоговой базы по подлежащим уплате земельному налогу и налогу на имущество физических лиц, на основании ее несоответствия рыночной стоимости этого объекта как посредством обращения в полномочное бюджетное учреждение, так и в судебном порядке.

Конституционный Суд указал, что впредь до внесения соответствующих изменений в законодательство Российской Федерации архивная кадастровая стоимость может быть оспорена путем подачи заявления об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости в бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации и наделенное полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, в течение одного года со дня, когда действующему добросовестно налогоплательщику - физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем, стало или должно было стать известно о налогово-правовых последствиях установления кадастровой стоимости принадлежащего ему объекта недвижимости (в том числе со дня, когда направленное налогоплательщику налоговое уведомление считается им полученным), а указанное бюджетное учреждение в рамках рассмотрения такого заявления устанавливает кадастровую стоимость объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости, которая подлежит применению для определения налоговой базы по земельному налогу или налогу на имущество физических лиц на 1 января соответствующего предшествующего года, в пределах трех лет, предшествующих году подачи такого заявления.