II. Современное состояние в сфере деятельности органов опеки и попечительства

5. Основные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов опеки и попечительства:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Семейный кодекс Российской Федерации;

Федеральный закон "Об опеке и попечительстве";

Федеральный закон "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации";

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей";

постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. N 481 "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей".

В соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве", принятым в 2008 году, институт опеки и попечительства выделен в отдельную сферу деятельности, определены полномочия исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления как органов опеки и попечительства, а также обозначены их задачи.

Начиная с 2008 года нормативная база, регулирующая вопросы защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), постоянно совершенствовалась, было принято более 25 нормативных документов.

Федеральным законом от 23 декабря 2010 г. N 386-ФЗ "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации" уточнен перечень обстоятельств, при которых гражданин не может усыновить или взять под опеку (попечительство) ребенка.

Федеральным законом "О внесении изменений в статьи 127 и 146 Семейного кодекса Российской Федерации и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" введена обязательная подготовка граждан, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и с учетом приоритетности мер по развитию семейного устройства детей-сирот принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", изменены правила устройства таких детей на воспитание в семьи.

Министерством образования и науки Российской Федерации утверждены:

требования к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и форма свидетельства о прохождении такой подготовки на территории Российской Федерации;

форма акта проверки условий жизни несовершеннолетнего подопечного, соблюдения опекуном прав и законных интересов несовершеннолетнего подопечного, обеспечения сохранности его имущества, а также выполнения опекуном требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей;

порядок организации и осуществления деятельности по подготовке лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 г. N 481 "О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей" утверждено Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей.

Федеральным законом "О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" предусмотрен новый порядок формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (далее - государственный банк данных о детях), расширен перечень вносимой в него информации.

Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", предусматривающий информационное взаимодействие государственного банка данных о детях и государственной информационной системы "Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере", а также учет в государственном банке данных о детях информации об условиях жизни и воспитания несовершеннолетних подопечных, являющихся детьми, оставшимися без попечения родителей, о выполнении опекунами (попечителями) несовершеннолетних подопечных требований к исполнению своих обязанностей. Кроме того, указанный Федеральный закон предусматривает, что передача органами опеки и попечительства региональному оператору государственного банка данных о детях сведений для учета в региональном банке данных о детях будет осуществляться только в электронном виде.

Приняты постановление Правительства Российской Федерации от 19 мая 2021 г. N 760 "О внесении изменения в пункт 51 Положения о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей" и постановление Правительства Российской Федерации 19 апреля 2022 г. N 705 "О внесении изменений в Положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей".

Министерством просвещения Российской Федерации утверждена примерная форма индивидуального плана развития и жизнеустройства ребенка.

В целях совершенствования деятельности по обеспечению детей-сирот и лиц из числа детей-сирот приняты:

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", предусматривающий новый порядок предоставления детям-сиротам и лицам из числа детей-сирот жилья из специализированного жилищного фонда;

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

Федеральный закон от 4 августа 2023 г. N 461-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Также за последние 3 года нормативными правовыми актами:

урегулированы вопросы формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, расширен перечень вносимой в него информации и синхронизации отдельных данных с другими информационными системами;

установлен порядок сопровождения воспитанников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - организации для детей-сирот), а также усовершенствован механизм предоставления услуги по уходу и присмотру за детьми-сиротами, находящимися в отделении стационара медицинской организации, с привлечением негосударственных некоммерческих организаций;

утверждена форма индивидуального плана развития и жизнеустройства ребенка, находящегося в организации для детей-сирот.

6. Решение вопросов по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству, включая кадровое обеспечение, формирование и ведение регионального банка данных о детях, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", а также Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" в субъектах Российской Федерации структура органов опеки и попечительства организована следующим образом:

в 69 субъектах Российской Федерации сохраняется часть полномочий за исполнительными органами субъекта Российской Федерации, часть - передана органам местного самоуправления (смешанная структура);

в 20 субъектах Российской Федерации полномочия в сфере опеки и попечительства осуществляют исполнительные органы субъектов Российской Федерации непосредственно и через свои территориальные подразделения (региональная структура).

В целях повышения эффективности деятельности органов опеки и попечительства, а также межведомственного взаимодействия в сфере защиты прав и интересов детей, в том числе детей-сирот, в соответствии с планом мероприятий ("дорожной картой") по переходу до 2024 года к единой модели подчиненности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и органов опеки и попечительства в субъектах Российской Федерации по состоянию на 1 января 2025 г. в 86 субъектах Российской Федерации (кроме Тверской области, Республики Татарстан и Луганской Народной Республики) завершены мероприятия по переходу к единой ведомственной подчиненности организаций для детей-сирот и органов опеки и попечительства.

В 32 субъектах Российской Федерации вопросы по опеке и попечительству находятся в сфере образования, в 57 - в сфере социальной защиты.

Полномочия по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан осуществляют 2316 органов опеки и попечительства с общей численностью специалистов 11738 человек.

Исходя из методики расчета, основанной на расчете трудозатрат по каждому полномочию, разработанной Министерством просвещения Российской Федерации в целях определения нормативной численности специалистов органов опеки и попечительства, кадровый дефицит в 2023 году составлял 39 процентов.

7. По итогам 2024 года общая численность детей-сирот, находящихся на воспитании в семьях, составила 307,2 тыс. детей (2023 год - 322,6 тыс. детей, 2022 год - 337,6 тыс. детей, 2021 год - 351,2 тыс. детей, 2020 год - 364,3 тыс. детей). Органы опеки и попечительства не менее 3 раз в год осуществляют плановые проверки семей опекунов, составляются акты обследования условий жизни и воспитания детей-сирот, переданных на воспитание в семьи.

Кроме того, осуществляется контроль за условиями проживания воспитанников в организациях для детей-сирот. Количество организаций для детей-сирот на 1 января 2025 г. составило 911, в них воспитывалось 29,5 тыс. детей (2023 год - в 932 организациях для детей-сирот 31,7 тыс. детей, 2022 год - в 1092 организациях для детей-сирот 34,1 тыс. детей, 2021 год - в 1127 организациях для детей-сирот 34,3 тыс. детей, 2020 год - в 1198 организациях для детей-сирот 37,4 тыс. детей).

8. Специалисты органов опеки и попечительства являются государственными гражданскими служащими или муниципальными служащими. Их деятельность не регулируется профессиональными стандартами.

Правовые основы установления квалификационных требований для замещения должностей гражданской и муниципальной службы определены законодательством о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

При этом в настоящее время обучение специалистов в сфере защиты прав и интересов детей возможно по магистерским программам (направление подготовки - психолого-педагогическое образование) в 8 образовательных организациях высшего образования в 7 субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем разнородность полномочий органов опеки и попечительства требует от специалистов профессиональных компетенций в области права, экономики, социальной работы, медиации, педагогики и психологии.

В настоящее время штатная численность органов опеки и попечительства определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно. При этом следует учитывать, что соглашением, заключаемым Министерством финансов Российской Федерации и субъектом Российской Федерации, получающим дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, может быть установлен запрет на увеличение численности работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в связи с чем в таком субъекте Российской Федерации невозможно увеличить численность специалистов органов опеки и попечительства.

9. В соответствии со статьей 27 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" контроль за деятельностью органов опеки и попечительства осуществляют уполномоченные законодательством Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации органы и должностные лица.

На основании подпункта 5.9 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2018 г. N 885 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет полномочия по контролю за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан.

10. Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику и нормативное правовое регулирование в сфере опеки и попечительства, является Министерство просвещения Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "Об опеке и попечительстве" органами опеки и попечительства являются исполнительные органы субъекта Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству.

Законодательством Российской Федерации на органы опеки и попечительства возложено порядка 60 полномочий. Дополнительно около 40 полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и законных интересов детей осуществляются органами опеки и попечительства в соответствии с региональным законодательством. В полномочия органов опеки и попечительства входит обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, воспитывающихся родителями (усыновителями), а также детей-сирот.

При этом определена возможность осуществления образовательными, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот (далее - уполномоченные организации), только следующих полномочий органов опеки и попечительства:

выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

подбор и подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Органы опеки и попечительства в соответствии с установленными полномочиями предоставляют государственные услуги и принимают акты в случаях, связанных с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, распоряжением имуществом несовершеннолетних, изменением имени и фамилии несовершеннолетнего.

Органы опеки и попечительства осуществляют:

прием и консультирование граждан, в том числе несовершеннолетних граждан и их законных представителей;

внесение сведений, в том числе касающихся учета детей-сирот, граждан, желающих принять детей на воспитание в свои семьи, опекунов и попечителей, дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот, лиц из числа детей-сирот, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, в государственный банк данных о детях, государственную информационную систему "Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере", региональные информационные системы;

участие в судебных разбирательствах по спорам, связанным с воспитанием детей;

участие в доследственных и следственных мероприятиях, судебных заседаниях;

формирование (оформление) и ведение личного дела несовершеннолетнего подопечного;

ведение разноплановой служебной документации (заполнение журналов, составление отчетов, ведение учетов и другое) в том числе в различных информационных системах.

Вместе с тем отмечается увеличение нагрузки на органы опеки и попечительства, вызванное:

расширением категорий судебных дел с участием органов опеки и попечительства;

возложением дополнительных полномочий по защите имущественных прав несовершеннолетних (увеличение числа и категорий сделок с имуществом несовершеннолетних, подопечных, подлежащих контролю органами опеки и попечительства);

введением и развитием возмездной опеки (попечительства);

участием в рассмотрении споров о воспитании детей с участием иностранных граждан;

возложением полномочий на органы опеки и попечительства по оформлению выплат на содержание подопечного, ведению списка нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями и иных полномочий, исполняемых органами опеки и попечительства в соответствии с региональным законодательством.

В результате усиления семейно ориентированного подхода деятельности органов опеки и попечительства в части осуществления полномочия по защите прав и интересов детей, родители которых своими действиями или бездействием создают условия, представляющие угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующие их нормальному воспитанию и развитию, происходит смешение функций органов опеки и попечительства и социальных служб.

Кроме того, в проработке нуждается механизм взаимодействия органов опеки и попечительства с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными организациями.

Ряд полномочий органов опеки и попечительства осуществляются по месту жительства несовершеннолетних граждан и их семей, лица (лиц), претендующего на воспитание ребенка, в суде, правоохранительных органах. Осуществление отдельных полномочий органов опеки и попечительства может потребовать присутствия специалистов органов опеки и попечительства в ночное время, в выходные и праздничные дни (отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью, отобрание ребенка и его передача заинтересованному лицу в случае исполнения требований, содержащихся в исполнительном документе).

Наблюдается ежегодно высокая численность детей (как имеющих родителей, так и детей-сирот), в отношении которых органами опеки и попечительства предъявляются иски в суд о защите их прав и законных интересов или представляются в суд заключения по вопросам охраны их личных и имущественных прав (2024 год - 171,8 тыс. заключений, 2023 год - 173,1 тыс. заключений, 2022 год - 174,8 тыс. заключений, 2021 год - 166,7 тыс. заключений, 2020 год - 132,2 тыс. заключений).

Статистические данные по отдельным показателям также указывают на необходимость корректировки подходов к деятельности органов опеки и попечительства. Так, ежегодно стабильно высокими являются показатели:

количество отмененных решений о передаче детей в замещающие семьи (2020 год - 4,8 тыс. решений, 2021 год - 5,2 тыс. решений, 2022 год - 5,4 тыс. решений, 2023 год - 5 тыс. решений, 2024 год - 4,6 тыс. решений);

численность родителей, лишенных родительских прав в связи с уклонением от исполнения родительских обязанностей (2020 год - 17,4 тыс. человек, 2021 год - 18,7 тыс. человек, 2022 год - 18,9 тыс. человек, 2023 год - 18,4 тыс. человек, 2024 год - 15,7 тыс. человек);

численность выявляемых детей, находящихся в условиях, представляющих угрозу их жизни, здоровью или препятствующих их нормальному развитию и воспитанию (2020 год - 68,7 тыс. детей, 2021 год - 73,5 тыс. детей, 2022 год - 75,8 тыс. детей, 2023 год - 68,6 тыс. детей, 2024 год - 65 тыс. детей).

11. Основные проблемы в сфере организации и осуществления деятельности органов опеки и попечительства, формирующие у граждан негативное отношение к деятельности органов опеки и попечительства, отсутствие понимания их полномочий и обязанностей:

а) отсутствие единых подходов к деятельности органов опеки и попечительства и размытость их функций;

б) смешение полномочий органов опеки и попечительства и иных полномочий в сфере социальной защиты населения;

в) кадровый дефицит и текучесть кадров, в частности:

в 44 субъектах Российской Федерации фактическая численность специалистов органов опеки и попечительства не обеспечивает имеющуюся потребность;

в 45 субъектах Российской Федерации одни и те же специалисты органов опеки и попечительства одновременно осуществляют деятельность в отношении несовершеннолетних и совершеннолетних недееспособных, а также ограниченных судом в дееспособности граждан (123,5 тыс. недееспособных граждан находятся в стационарных организациях социального обслуживания. Опекунами этих граждан выступают указанные организации);

при анализе указанных полномочий органами опеки и попечительства выявлено отсутствие единых статистических данных на федеральном уровне;

по сравнению с 2008 годом число специалистов органов опеки и попечительства увеличилось на 25 процентов, а перечень выполняемых ими полномочий увеличился в 2 раза, что отрицательно повлияло на эффективность деятельности органов опеки и попечительства;

г) отсутствие единых информационных систем и цифровых инструментов, используемых органами опеки и попечительства при исполнении полномочий;

д) недостаточность методического сопровождения деятельности специалистов органов опеки и попечительства (в том числе дефицит профессорско-преподавательских кадров, высококвалифицированных специалистов-практиков, осуществляющих обучение специалистов органов опеки и попечительства по программам дополнительного профессионального образования);

е) отсутствие методики организации экспертной оценки деятельности специалистов органов опеки и попечительства и ее эффективности.