4.4. Особенности проведения отдельных аудиторских процедур при организации и проведении аудита программ (проектов) в рамках аудита эффективности

4.4.1. Ключевым условием при проведении аудита программ (проектов) в рамках аудита эффективности является процедура определения (идентификации) непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов от реализации программ (проектов), определения использованных ресурсов, на основании которых разрабатываются соответствующие критерии аудита эффективности, формулируются взаимосвязанные с критериями аудита вопросы.

4.4.1.1. Аудит эффективности проводится только при условии определенных (идентифицированных) непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов, использованных ресурсов.

При этом процедура по оценке достижения только запланированных результатов в рамках аудита программ (проектов), без оценки достижения лучших результатов (по количеству и (или) качеству, принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) может быть осуществлена при проведении аудита соответствия (пункт 3.4.8 Методических рекомендаций).

4.4.1.2. Процедуру определения (идентификации) непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов от реализации программ (проектов) рекомендуется проводить в следующей последовательности:

идентифицировать все предусмотренные программой (проектом) результаты с учетом показателей и результатов (мероприятий) их структурных элементов (при наличии - результатов (мероприятий) федеральных и ведомственных проектов, комплексов процессных мероприятий);

разграничить идентифицированные показатели и результаты (мероприятия) в части их отнесения к непосредственным, конечным результатам и (или) итоговым эффектам с учетом теории изменений <20>, положений СГА 104, Методических рекомендаций по применению аудита эффективности. Указанное разграничение является важным для принятия решения о необходимости и возможности проведения оценки влияния в рамках аудита эффективности (пункт 4.2.3 Методических рекомендаций);

--------------------------------

<20> Теория изменений - это подход к разработке и оценке документов стратегического планирования, мер государственной политики или отдельных программ (проектов), направленный на получение и визуализацию наиболее полного и последовательного перечня действий, необходимых для достижения конечного результата (итогового эффекта). См., например, документ ООН UNDAF COMPANION GUIDANCE: THEORY OF CHANGE, Weiss C. H. Theory-based evaluation: Past, present, and future//New directions for evaluation. - Т. 1997. - N 76. - С. 41 - 55.

выявить недостающие элементы в составе, структуре и логике достижения непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов программы (проекта) ("разрывы") - т.е. выявить недостающие (непредусмотренные программой (проектом) непосредственные, конечные результаты и (или) итоговые эффекты. Такое выявление рекомендуется производить в том числе с применением теории изменений;

дополнить при необходимости перечень предусмотренных программой (проектом) показателей и результатов (мероприятий) выявленными недостающими (непредусмотренными) непосредственными, конечными результатами и (или) итоговыми эффектами;

с учетом сформированного полного перечня непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов разработать критерии аудита эффективности на основе базовых критериев 1, 3А и 5.

4.4.1.3. При определении (идентификации) непосредственных, конечных результатов и итоговых эффектов от реализации программ (проектов) и при разработке соответствующих критериев аудита эффективности также рекомендуется учитывать возможные негативные последствия (незапланированные негативные результаты - "антиэффекты"), наступившие в связи с реализацией соответствующих мер. В данном случае рекомендуется уделять отдельное внимание наступлению негативных последствий с позиции иных, непредусмотренных программой (проектом) конечных результатов и (или) итоговых эффектов.

ПРИМЕР

Реализация крупных инфраструктурных проектов, улучшающих транспортную доступность районов жилой застройки, приводит в том числе к росту стоимости жилья в зоне реализации таких проектов и, как следствие, к снижению ценовой доступности жилья для населения.

4.4.1.4. Следует отметить, что при выявлении непредусмотренных программой (проектом) результатов могут использоваться, в частности:

положения отраслевых документов;

положения документов стратегического планирования, в том числе отраслевых документов стратегического планирования;

положения взаимоувязанных программ (проектов);

информация официальной статистики, данные международной статистики (с учетом применимости);

зарубежный опыт (с учетом применимости), результаты ранее проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и т.п.

4.4.1.5. Выявленные непредусмотренные в программе (проекте) непосредственные, конечные результаты и (или) итоговые эффекты, используемые для модификации базовых критериев 1, 3А и 5, рекомендуется предварительно обсуждать с привлечением внешних экспертов, а также при необходимости с объектом аудита.

4.4.1.6. При этом при сравнении обнаруженных фактов с разработанными критериями аудита эффективности (в том числе критериями, разработанными с использованием непредусмотренных в программе (проекте) результатов) могут в том числе использоваться социологические методы сбора и анализа данных <21> (например, при оценке уровня удовлетворенности выгодоприобретателей от использования непосредственных результатов или анализе проблем, с которыми сталкиваются выгодоприобретатели).

--------------------------------

<21> Для качественных социологических исследований, в том числе с учетом действующих в Счетной палате требований и рекомендаций к таким исследованиям: см., например, Методические рекомендации по проведению и анализу экспертных интервью, утвержденные Коллегией Счетной палаты (протокол от 4 апреля 2023 г. N 17К (1622), Методические рекомендации по организации взаимодействия с экспертами и использованию результатов их работы, утвержденные Коллегией Счетной палаты (протокол от 24 мая 2022 г. N 34К (1559).

4.4.2. При проведении оценки влияния в рамках аудита эффективности при аудите программ (проектов) рекомендуется учитывать ряд следующих особенностей.

4.4.2.1. Оценку влияния рекомендуется производить в рамках тех программ (проектов), где имеются и определены (идентифицированы) непосредственные, конечные результаты и (или) итоговые эффекты, но отсутствует однозначная связь между достижением непосредственных результатов и достижением конечных результатов, итоговых эффектов (т.е. имеются иные факторы, кроме полученных непосредственных результатов, которые влияют на достижение связанных с ними конечных результатов и (или) итоговых эффектов). В противном случае оценка влияния будет носить очевидный характер (характер прямой взаимосвязи) и в этой связи не будет требовать проведения специфических исследований с использованием соответствующих методов, определенных в пункте 6.11(1) Методических рекомендаций по применению аудита эффективности.

4.4.2.2. Оценка влияния может различаться с учетом детализации предмета аудита на отдельные аспекты предмета аудита (раздел 2 Методических рекомендаций, рисунок 2). В этой связи может, например, оцениваться влияние результатов реализации отдельных структурных элементов госпрограммы, их мероприятий на достижение соответствующих отдельных показателей госпрограммы, характеризующих конечные результаты и (или) итоговые эффекты (пункт 4.2.4 Методических рекомендаций).

Оценка влияния результатов реализации всех структурных элементов госпрограммы, их мероприятий на достижение всех показателей госпрограммы, характеризующих конечные результаты и (или) итоговые эффекты, не рекомендуется в связи с чрезмерной сложностью такой оценки и неоднозначностью (с позиции их интерпретации) итогов такой оценки. По аналогичной причине не рекомендуется такая оценка влияния в отношении национальных проектов.

ПРИМЕР (НЕРЕКОМЕНДУЕМАЯ ПРАКТИКА)

Цель: оценить влияние результатов реализации всех структурных элементов госпрограммы "Развитие здравоохранения" на достижение показателей госпрограммы, характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты (цель по оценке влияния, направленная на все показатели госпрограммы, характеризующие конечные результаты и итоговые эффекты, и учитывающая влияние всех структурных элементов госпрограммы).

4.4.2.3. При оценке влияния и формулировании соответствующей цели, вопроса, проведении необходимых процедур следует корректно определять состав мероприятий (или, например, целых структурных элементов госпрограмм - федеральных, ведомственных проектов, комплексов процессных мероприятий), их непосредственных результатов, которые планируется оценивать с точки зрения их влияния на достижение конечных результатов и (или) итоговых эффектов. Неверный выбор такого состава приведет к некорректным итогам оценки влияния.

Следует отметить, что по результатам оценки влияния может быть выявлена недостаточность или даже отсутствие влияния мероприятий, на которых акцентируется внимание в соответствующей цели, вопросе, а влияние на достижение конечных результатов, итоговых эффектов может быть обусловлено иными факторами, учтенными при оценке влияния, например, иными структурными элементами той же госпрограммы, мероприятиями иной госпрограммы, или даже внешними факторами, не имеющими отношения к оцениваемым мерам государственной политики (например, внешнеторговой конъюнктурой).

4.4.2.4. Согласно СГА 104 оценка влияния предполагает выявление причинно-следственных связей между деятельностью объектов аудита эффективности и социальными, экологическими, экономическими и иными последствиями, целостными и устойчивыми изменениями в системах или нормах. Основой для такой оценки является количественная оценка влияния, для ее проведения требуется применение количественных методов - математических моделей, которые построены на основе предполагаемых причинно-следственных связей.

Чаще всего указанные математические модели представляют собой эконометрические модели (например, модели линейной или нелинейной регрессии, модели панельной регрессии, модели бинарного выбора и т.п.), построенные на некотором наборе исходных данных. При этом следует обращать внимание на ряд особенностей таких моделей, которые обязательно требуется учитывать, чтобы полученные результаты могли считаться обоснованными.

Во-первых, целевая (зависимая) переменная, стоящая в левой части регрессионного уравнения, должна быть той переменной, влияние на которую оценивается в процессе анализа, а объясняющие переменные, стоящие в правой части регрессионного уравнения, должны представлять важнейшие факторы, которые в принципе могут влиять на зависимую переменную, включая переменные, характеризующие меру государственного воздействия (при этом следует избегать включения в модель переменных типа объема расходов на реализацию программы (проекта), поскольку эти средства могут использоваться, например, для строительства какого-то объекта, который в недостроенном виде не может оказать никакого влияния на целевой показатель; лучше использовать показатели, характеризующие те или иные изменения, вызванные реализацией оцениваемых мер, "в натуральном выражении" - например, количество подготовленных спортивных инструкторов, или доля школ, оборудованных интернетом). Поскольку отсутствие в регрессионном уравнении даже одного такого важного фактора (наличие "пропущенных переменных") может привести к некорректности полученных оценок, рекомендуется (если позволяет объем исходных данных) включать в модель все важнейшие факторы, и, соответственно, следует по возможности избегать моделей парной регрессии.

Во-вторых, объем исходных данных, на которых строится (оценивается) модель, должен быть достаточен для оценки - чтобы добавление или исключение небольшого числа наблюдений не приводило к значительному изменению оценки. В данной части отсутствуют строгие рекомендации, но обычно желательно, чтобы на каждый оцениваемый регрессионный коэффициент приходилось не менее 15 - 20 наблюдений, и в любом случае рекомендуется производить подобную проверку.

В-третьих, рекомендуется проверять наличие ряда свойств модели и данных, которые могут привести к некорректности полученных оценок, таких, как эндогенность (например, если в модели имеется "пропущенная переменная", т.е. отсутствует важный фактор, влияющий на зависимую переменную, или если зависимая и объясняющая переменные могут влиять друг на друга, или если и на зависимую, и на объясняющую переменные сильно влияет какой-то внешний фактор, не включенный в модель) и, если в модели имеются временные ряды, нестационарность этих временных рядов. Если такие свойства присутствуют, то необходимо каким-то образом модифицировать модель (например, в случае наличия эндогенности следует либо включить в модель пропущенные переменные, либо подобрать так называемые "инструментальные переменные", либо использовать подходящие методы оценивания таких моделей; в случае нестационарных временных рядов следует либо перейти к стационарным рядам, либо проверять коинтеграцию временных рядов - только в этом случае оценки, полученные с использованием метода наименьших квадратов, будут корректными).

В-четвертых, если для оценки влияния используются квазиэкспериментальные методы, следует тщательно подбирать группу воздействия и группу сравнения (в идеальном варианте так, чтобы они были "максимально похожи" друг на друга и отличались только наличием или отсутствием воздействия).

Наконец, следует учитывать, что для оценки влияния тех или иных мер необходимы данные за период как до начала реализации этих мер, так и после, и ни в каком случае регрессия на кросс-секционных (пространственных) данных за какой-то один период времени, без учета динамики, не может дать оценку влияния этих мер.

В качестве примеров использования подобных моделей можно привести следующие оценки влияния.

ПРИМЕР 1

Оценка влияния реализации программы льготной ипотеки на цену (а тем самым на доступность) жилья. В качестве целевых показателей могут быть использованы средние (по субъекту Российской Федерации) цены 1 кв. м жилья на первичном рынке (по договорам долевого участия) и на вторичном рынке, в качестве объясняющей переменной, характеризующей меру государственного воздействия (т.е. уровень развития программ льготной ипотеки), можно использовать средневзвешенную ставку по ипотечным кредитам на первичном рынке. Поскольку возможно влияние цены жилья на стремление купить жилье, соответственно, на спрос на жилье и, как следствие, на средневзвешенную ставку по ипотеке на первичном рынке, следует использовать инструментальную переменную - например, средневзвешенную ставку по ипотеке на вторичном рынке. Кроме того, в модель необходимо включить ряд других показателей, которые могут влиять на цену жилья - показатели, характеризующие издержки строительства (например, средняя зарплата в строительной отрасли, индексы цен на стройматериалы и на дизельное топливо), показатель, характеризующий использование счетов эскроу, а также показатели, характеризующие экономические и демографические характеристики субъектов (средняя зарплата по субъекту в текущем и в предыдущем периоде, объем строительства жилых домов на душу населения, население региона, безработица, доля детей, доля пенсионеров, доля приезжих в составе населения). Кроме того, для учета общеэкономических шоков можно рассмотреть дамми-переменные для каждого периода времени. В качестве метода оценки может быть использован выбран метод панельной регрессии с фиксированными эффектами. По результатам анализа может быть сделан вывод о величине влияния снижения средневзвешенной ставки по ипотеке на первичном рынке на 1 процентный пункт на рост средней цены 1 кв. м жилья.

ПРИМЕР 2

Оценка влияния предоставления материнского капитала, осуществляемого в рамках госпрограммы "Социальная поддержка граждан". В качестве целевого показателя возможно рассматривать возрастные коэффициенты рождаемости. В качестве объясняющей переменной, характеризующей государственное воздействие, возможно использовать факт введения (изменения параметров) программы материнского капитала (значение показателя меняется с 0 на 1 в момент введения (изменения) программы материнского капитала). В качестве метода оценки возможно использовать метод разрывной регрессии, который использует наличие порога во времени, который разделяет ситуации, когда мать могла стать получателем материнского капитала и когда нет. Кроме того, в уравнение регрессии также следует добавить ряд других объясняющих переменных, которые также могут влиять на рождаемость, например, показатели, отражающие уровень доходов в регионе, уровень доступности жилья и т.п. По итогам оценки может быть сделан вывод о влиянии реализации программы материнского капитала либо изменения ее параметров на рождаемость.

ПРИМЕР 3

Оценка влияния мер государственной политики, реализуемых в рамках федерального проекта "Спорт - норма жизни". В качестве целевого показателя возможно рассмотреть плановый показатель "Доля граждан, систематически занимающихся физкультурой и спортом". В качестве объясняющих переменных следует взять по возможности все важнейшие факторы, которые могут влиять на целевой показатель, - в частности, показатели, характеризующие общую доступность занятий спортом (суммарная мощность спорткомплексов/спортзалов/бассейнов на душу населения; отношение обеспеченности спорткомплексами жителей столицы (или крупных городов в субъекте) и обеспеченности спорткомплексами жителей небольших городов и сел в субъекте Российской Федерации), финансовую доступность (средняя стоимость одного часа занятий в бассейне или спортзале по сравнению со средней заработной платой в субъекте Российской Федерации), наличие свободного времени (средняя продолжительность поездок в транспорте с работы и на работу, средняя загруженность автодорог в часы пик утром и вечером, средняя скорость на дорогах в часы пик), кадровую обеспеченность (количество инструкторов на душу населения), информационное сопровождение федерального проекта (например, количество минут в радиоэфире с пропагандой занятий спортом), а также социально-экономические и демографические характеристики (валовый региональный продукт, средняя заработная плата в субъекте Российской Федерации, численность населения, рождаемость, смертность, доля детей и молодежи (3 - 29 лет), доля граждан старшего возраста (женщины: 55 - 79 лет, мужчины: 60 - 79 лет), доля сельского населения). В качестве метода анализа возможно предложить метод панельной регрессии с фиксированными эффектами. По итогам оценки могут быть сделаны выводы о влиянии мероприятий федерального проекта (строительство и реконструкция спортивных сооружений, подготовка инструкторов, пропаганда занятий спортом) на целевой показатель - долю граждан, систематически занимающихся спортом.

4.4.2.5. Подходы к выбору отдельных количественных методов (в частности, эконометрического анализа) рекомендуется определять в том числе с учетом положений пункта 6.11(1) Методических рекомендаций по применению аудита эффективности.

4.4.2.6. В дополнение к количественной оценке влияния в качестве дополнительных доказательств также могут быть использованы качественные социологические методы.

4.4.3. Отдельное внимание при проведении процедур сравнения обнаруженных фактов с критериями аудита эффективности рекомендуется уделять оценке следующих характеристик результатов, ресурсов:

релевантность (актуальность) результатов;

обоснованность (доказательность) запланированных результатов и ресурсов;

согласованность деятельности объектов аудита;

охват (масштаб) результатов;

устойчивость результатов.

При проведении такой оценки рекомендуется уделять внимание не только непосредственным результатам, а в первую очередь конечным результатам и (или) итоговым эффектам от реализации программ (проектов).

Указанные выше характеристики результатов, ресурсов связаны друг с другом. Так, несогласованность деятельности объектов аудита может приводить к неустойчивости результатов, к их неактуальности в целом и т.п.

4.4.3.1. Релевантность (актуальность) результатов характеризует, в какой степени полученные от реализации программы (проекта) непосредственные, конечные результаты и (или) итоговые эффекты актуальны для удовлетворения потребностей, интересов и целей выгодоприобретателей, соответствующих сфере реализации программы (проекта), а также сохраняется ли соответствие приоритетам программы (проекта) при изменении обстоятельств.

Так, релевантными (актуальными) можно считать именно те результаты от реализации программы (проекта), которые востребованы выгодоприобретателями, активно ими используются. Указанное может выражаться, например, в степени загрузки, посещаемости построенных (отремонтированных, реконструированных) объектов капитального строительства, востребованности мер государственной поддержки и пр.

ПРИМЕР 1

В рамках реализации проекта по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот в некоторых муниципальных образованиях установлены случаи приобретения непригодных для проживания (в аварийном состоянии) жилых помещений для детей-сирот (неактуальность результатов).

ПРИМЕР 2

По данным проведенных социологических исследований выявлено, что транспортная доступность выделяемых под жилищное строительство многодетным семьям земель оказалась неудовлетворительной, земельный участок удален от актуальных для семей объектов инфраструктуры (школ, поликлиник, магазинов) и т.д. (неактуальность результатов).

В итоге результатами указанных мероприятий преимущественно воспользовались наиболее состоятельные, социально адаптированные семьи, имеющие собственный автотранспорт, а также средства и навыки для организации строительства. Большинство многодетных семей было вынуждено продавать выделенные им участки. По экспертным данным, до стадии завершения строительства в среднем по стране дошли не более 10% семей. Следовательно, цель обеспечения многодетных семей жильем достигнута не была, в особенности острой проблема оказалась для неполных, малоимущих семей, испытывающих сложности с социальной адаптацией. Одновременно с этим за счет бюджетных средств были понесли затраты на газификацию и прокладку дорог к участкам, которыми наиболее уязвимые многодетные семьи так и не воспользовались (недостаточный охват конечными результатами выгодоприобретателей).

4.4.3.2. Обоснованность (доказательность) запланированных результатов и ресурсов характеризует, в какой степени и каким образом обоснованы достижение запланированных результатов и использование соответствующих ресурсов на реализацию программы (проекта).

Так, например, обоснованность запланированных результатов программы (проекта) может подтверждать их соответствие тем или иным нормам, нормативам (например, в части закупок товаров, работ, услуг, установленным в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ требованиям к количеству, потребительским свойствам и иным характеристикам закупаемых товаров, работ, услуг), обоснованность использования ресурсов - финансово-экономические обоснования, формируемые при наличии требований.

ПРИМЕР

В ходе аудита установлено, что закупки автотранспорта для административных нужд в рамках комплекса процессных мероприятий осуществлялись с систематическим нарушением правил нормирования в сфере закупок. В результате были приобретены автомобили с избыточными техническими характеристиками, не оправданными функциональным назначением автомобилей, что привело к перерасходу средств федерального бюджета.

4.4.3.3. Согласованность деятельности объектов аудита с точки зрения получения результатов от такой деятельности может характеризоваться с позиции следующих факторов:

внутренней согласованности - в части согласованности деятельности исполнителей и участников программы (проекта) между собой;

внешней согласованности - в части согласованности деятельности исполнителей и участников программы (проекта) с деятельностью исполнителей и участников иных программ (проектов), а также с деятельностью объектов аудита вне рамок программ (проектов).

ПРИМЕР 1

При аудите использования бюджетных средств на строительство городской детской поликлиники в рамках федерального проекта выявлено, что несмотря на ввод поликлиники в эксплуатацию часть оборудования на объекте не используется, так как к нему не подведены инженерные коммуникации (несогласованность планирования и реализации мероприятий в ходе строительства).

ПРИМЕР 2

При аудите использования средств на строительство областного перинатального центра в рамках госпрограммы было выявлено, что корпус центра был фактически построен в конце 2020 года, однако введен в эксплуатацию только в марте 2023 года после оснащения оборудованием (несогласованность планирования и реализации мероприятий в ходе строительства).

ПРИМЕР 3

Было установлено, что в период проведения на территории сквера второго этапа работ по благоустройству, реализуемых в рамках регионального проекта по формированию комфортной городской среды, одновременно на нем велись работы по устройству кабельной линии и освещения. В результате все ранее выполненные работы по озеленению сквера были перекопаны и уничтожены (несогласованность планирования и организации деятельности различных городских служб).

4.4.3.4. Охват (масштаб) результатов характеризует степень распространенности непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов от реализации программы (проекта) с точки зрения территориального охвата, охвата групп выгодоприобретателей.

При анализе степени распространенности непосредственных и конечных результатов программы (проекта) на различные целевые группы (группы выгодоприобретателей) рекомендуется учитывать в том числе следующее:

заложены ли в программу (проект) ограничения по территории действия или целевой группе (группе выгодоприобретателей);

оправданы ли такие ограничения с точки зрения целей и объективных условий реализации программы (проекта);

не носят ли такие ограничения дискриминационного характера.

При этом следует учитывать, что оптимальный охват выгодоприобретателей мерами программ (проектов) должен определяться целями и условиями реализации программ (проектов), в том числе располагаемыми ресурсами.

ПРИМЕР

Выявлено, что в рамках регионального проекта при обеспечении жилыми помещениями детей-сирот темпы обеспечения жилыми помещениями детей-сирот значительно ниже темпов роста численности детей-сирот, включаемых в списки на предоставление жилья (недостаточный охват результатами мероприятий категории нуждающихся).

4.4.3.5. Устойчивость результатов характеризует степень, в которой достигнутые непосредственные, конечные результаты и (или) итоговые эффекты от реализации программы (проекта) длятся (будут длиться) в долгосрочном периоде.

ПРИМЕР

В рамках федерального проекта с использованием средств федерального бюджета был построен объект здравоохранения. Эксплуатация сданного объекта осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. При этом недостаточное финансирование расходов на эксплуатацию привело к невозможности использования части площадей и оборудования объекта.

Рекомендуется разграничивать устойчивость результатов различных направлений (экономических, социальных и других) государственного воздействия в рамках программ (проектов). Каждое из указанных направлений для оценки устойчивости конечных результатов, итоговых эффектов подлежит отдельному анализу - с учетом целей программы (проекта).

Указанное следует учитывать при формулировании целей, вопросов, разработке критериев аудита эффективности. Так, например, спортивный комплекс, построенный в регионе с суровыми климатическими условиями и требующий с учетом этого значительных расходов на его содержание, может в этой связи не приносить доход от его эксплуатации (экономический аспект). Вместе с тем его эксплуатация позволяет внести вклад в обеспечение охвата людей, регулярно занимающихся спортом (социальный аспект), решая тем самым проблему достижения соответствующего показателя. С учетом указанного при проведении аудита эффективности в отношении эксплуатации данного комплекса, критерий аудита эффективности о превышении доходов от комплекса над расходами на его содержание был бы нецелесообразен.

При оценке устойчивости результатов рекомендуется дифференцированно подходить к определению сроков, в течение которых полученные результаты способны сохраняться с незначительными отклонениями от достигнутого состояния, с учетом характера соответствующих мероприятий, существующих норм, нормативов, определяющих сроки полезного использования (сроки эксплуатации) результатов проектов (программ), сохранения их характеристик.

4.4.4. Аудит эффективности направлен, в первую очередь, на оценку упущенных альтернатив и возможностей, а не только на оценку достижения запланированных результатов программ (проектов).

4.4.4.1. Рекомендуемый подход к выявлению упущенных альтернатив и возможностей при реализации программ (проектов), построенный на основании графических данных, представлен в приложении N 4 к Методическим рекомендациям.

4.4.4.2. Под упущенными альтернативами, возможностями понимаются случаи, когда можно было предпринять дополнительные меры для достижения лучшего конечного результата и (или) итогового эффекта, а также можно было достичь большей результативности или экономности при выборе других способов достижения результата, например:

добиться экономии за счет отказа от закупок путем рационализации использования запасов, за счет сокращения эксплуатационных расходов путем закупки более энергоэффективной техники;

добиться более высокой результативности использования средств субсидий за счет изменения условий их предоставления;

получить экономию за счет централизации закупок товаров или закупить по тем же ценам товары с более высокими качественными или функциональными характеристиками.

ПРИМЕР

По итогам оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджету Приморского края в рамках проекта развития международного транспортного коридора "Приморье-1" на строительство автомобильной дороги Владивосток - Находка - порт Восточный, было предложено рассмотреть вопрос о реконструкции действующей трассы "Артем - Находка - порт Восточный", которая проходит в непосредственной близости от планируемой трассы, взамен нового строительства. Основанием для такого предложения стали сложный рельеф проектируемой дороги и высокая стоимость строительства. "Оползни на склонах достигают до 10 км в длину, и таких участков много. Проектируемая трасса пересекает 112 водотоков, через которые потребуется возвести как минимум 112 искусственных сооружений. Учитывая предварительную стоимость и протяженность участка (104 км), средняя цена 1 км составляет порядка 2,8 млрд. рублей.". В качестве дополнительных аргументов в пользу отказа от строительства второго участка были приведены: длительный поиск инвесторов (свыше двух лет) и несущественное влияние новой автотрассы на транзит грузов по территории Российской Федерации.

4.4.4.3. Оценку возможных альтернатив, возможностей рекомендуется осуществлять в том числе с учетом возможного изменения законодательства, иных нормативных правовых актов Российской Федерации и документов (с формулированием соответствующих предложений (рекомендаций), возможности замещения бюджетного финансирования внебюджетным. Предложения в части альтернатив, возможностей могут быть сформулированы в том числе с учетом результатов ранее проведенных Счетной палатой контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

ПРИМЕР 1

Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрены средства на строительство новых объектов капитального строительства дошкольного образования. Вместе с тем проблема обеспечения дополнительных мест в дошкольных учреждениях могла бы быть частично решена не за счет строительства новых дорогостоящих объектов, а, например, за счет возможного перепрофилирования площадей, расположенных на первых этажах многоквартирных домов, под детские сады, реставрации (ремонта) уже имеющихся учреждений.

ПРИМЕР 2

При оценке эффективности бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий в сфере благоустройства городской среды, следует учитывать возможность привлечения в такие проекты частных инвестиций и принимать во внимание уже существующие практики и условия по их привлечению.

4.4.5. При проведении аудита программ (проектов) в рамках аудита эффективности отдельное внимание рекомендуется уделять оценке рисков.

С учетом последующего характера аудита эффективности к таким рискам относятся риски, которые могут привести к снижению эффективности в будущем, в том числе к снижению результативности, увеличению затрат ресурсов.

4.4.5.1. К реализации таких рисков в том числе может привести ухудшение характеристик ресурсов, результатов, указанных в пункте 4.4.3 Методических рекомендаций:

релевантности (актуальности) результатов;

обоснованности (доказательности) запланированных результатов и ресурсов;

согласованности деятельности объектов аудита;

охвата (масштаба) результатов;

устойчивости результатов.

ПРИМЕР

После введения в эксплуатацию физкультурно-оздоровительного центра в рамках федерального проекта "Развитие физической культуры и массового спорта" на протяжении нескольких месяцев его загрузка сохранялась на уровне ниже 50%. Невысокая востребованность услуг центра (т.е. проблема с актуальностью (релевантностью) результатов) свидетельствует о рисках низкой загрузки центра на постоянной основе и, как следствие, неэффективной эксплуатации центра в будущем.

4.4.5.2. Оценку рисков и оценку системы управления рисками объекта аудита при проведении аудита программ (проектов) в рамках аудита эффективности рекомендуется осуществлять с учетом положений Методических рекомендаций по оценке рисков при проведении аудита эффективности, утвержденных Коллегией Счетной палаты (протокол от 19 июля 2022 г. N 49К (1574).

4.4.5.3. Отдельное внимание рекомендуется уделять качеству оценки рисков со стороны исполнителей и участников проектов, с учетом процедур оценки рисков, определенных в Единых методических рекомендациях по проектной деятельности (сравнение оценки рисков и системы управления рисками объекта аудита с фактическими проблемами достижения значений результатов (мероприятий) и показателей проектов).

ПРИМЕР

Выявлено, что в рамках мониторинга реализации федерального проекта "Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям" на протяжении 2023 года в соответствующих информационных системах не представлялась информация о наличии рисков достижения результата (мероприятия) "Увеличена доля детей в возрасте 0 - 17 лет, охваченных профилактическими осмотрами". Вместе с тем по итогам 2023 года было выявлено достижение значения указанного результата (мероприятия) по Российской Федерации в целом - за счет перевыполнения значений в одних субъектах Российской Федерации при одновременном недостижении плановых значений в других субъектах Российской Федерации. Таким образом, имеются недостатки в существующих процедурах оценки рисков со стороны ответственного исполнителя за реализацию указанного результата (мероприятия) федерального проекта.