4.2. Особенности формулирования целей и вопросов аудита программ (проектов) в рамках аудита эффективности

4.2. Особенности формулирования целей и вопросов аудита

программ (проектов) в рамках аудита эффективности

4.2.1. При аудите эффективности формулируется одна самостоятельная цель или несколько целей в разрезе:

деятельности объектов аудита, например, исполнителей и участников программы (проекта);

отдельных аспектов предмета аудита (отдельных структурных элементов госпрограмм, отдельных мероприятий таких структурных элементов, видов ресурсов и т.п.).

Указанная детализация также может осуществляться в сочетании друг с другом.

При этом при формулировании целей в разрезе деятельности объектов аудита, видов ресурсов следует учитывать возможность обособления непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов в разрезе деятельности объектов аудита, видов ресурсов. В частности, отдельные цели по аудиту эффективности по одному предмету аудита могут быть сформулированы в части оценки эффективности реализации мероприятий программы (проекта) за счет использования федеральных ресурсов (например, средств федерального бюджета), а также отдельно иных ресурсов (например, внебюджетных средств). Однако для раскрытия таких целей необходимо наличие обособленных результатов - как непосредственных, так и конечных, полученных отдельно - за счет использования федеральных ресурсов и отдельно - за счет использования иных ресурсов.

ПРИМЕР 1

Предмет: деятельность объектов аудита по реализации госпрограммы "Охрана окружающей среды".

Цель 1: оценить результативность реализации госпрограммы "Охрана окружающей среды".

Цель 2: оценить влияние реализации федерального проекта "Чистая страна" на достижение целей и показателей госпрограммы "Охрана окружающей среды", характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты.

(во-первых, сформулирована отдельная цель по аудиту эффективности (в части результативности) ко всему предмету аудита (госпрограмма в целом); также сформулирована дополнительная цель аудита эффективности (по оценке влияния) в части отдельного аспекта предмета аудита (федеральный проект "Чистая страна")

ПРИМЕР 2

Предмет: деятельность объектов аудита по реализации федерального проекта "Спорт - норма жизни".

Цель 1: оценить результативность реализации Минстроем России мероприятий федерального проекта "Спорт - норма жизни".

Цель 2: оценить экономность реализации публично-правовой компанией "Единый заказчик в сфере строительства" мероприятий федерального проекта "Спорт - норма жизни".

(сформулированы две цели по аудиту эффективности (оценки результативности и экономности его реализации) в разрезе деятельности двух участников федерального проекта, отражающие общий предмет аудита - деятельность объектов аудита по реализации федерального проекта).

Цель 3: ... (сформулирована, например, цель по оценке соответствия деятельности объектов аудита по реализации федерального проекта положениям законодательных и иных нормативных правовых актов, иных документов, регулирующих разработку, реализацию и оценку федеральных проектов).

При этом формулирование общих целей по аудиту эффективности (без детализации на отдельные аспекты предмета аудита (с учетом возможности такой детализации), а также без детализации деятельности по объектам аудита может привести к сложностям как с точки зрения возможных ограничений в части временных, трудовых ресурсов, доступности данных, так и с позиции формулирования выводов по цели аудита эффективности, в частности:

деятельность объектов аудита в части одного аспекта предмета аудита может быть эффективной (результативной, экономной), тогда как в части другого аспекта - неэффективной (нерезультативной, неэкономной) полностью или частично;

аналогичным образом, деятельность одного объекта аудита может быть эффективной (результативной, экономной), тогда как деятельность другого объекта аудита - неэффективной (нерезультативной, неэкономной) полностью или частично.

ПРИМЕР (НЕРЕКОМЕНДУЕМАЯ ПРАКТИКА)

Предмет: деятельность объектов аудита по реализации национального проекта "Жилье и городская среда".

Цель: оценить результативность реализации федеральных проектов "Жилье", "Ипотека", "Формирование комфортной городской среды", "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда", "Чистая вода" (одна общая цель аудита эффективности в отношении сразу нескольких аспектов предмета аудита (всех федеральных проектов, входящих в состав национального проекта). Сделать общий вывод по цели о результативности деятельности объектов аудита сразу по нескольким федеральным проектам будет затруднительно).

С учетом пункта 4.1.4 Методических рекомендаций оценка эффективности (экономности, результативности) использования ресурсов и оценка эффективности (экономности, результативности) реализации мер, мероприятий - это, по сути, идентичные формулировки, так как ни одна мера, мероприятие не может реализовываться без использования ресурсов в широком их понимании.

Таким образом, рекомендуется учитывать, что цель должна быть направлена либо на оценку эффективности использования ресурсов, либо на оценку эффективности реализации мероприятий по реализации госпрограмм и их структурных элементов, национальных проектов за счет использования таких ресурсов. Формулирование двух отдельных таких целей (в отношении одного и того же предмета аудита (аспекта предмета аудита) одновременно является избыточным.

4.2.2. Цель аудита эффективности может быть направлена как на оценку эффективности в целом, так и на оценку экономности или результативности. В этой связи формулировка цели по аудиту эффективности должна начинаться словами "оценить эффективность...", "определить результативность...", "оценить экономность..." и т.п., с учетом особенностей (ограничений), определенных в пунктах 2.4.1 - 2.4.3 Методических рекомендаций.

4.2.3. При проведении аудита эффективности в отношении деятельности объектов аудита по реализации госпрограммы, национального проекта в целом рекомендуется формулировать цель, направленную на оценку результативности их реализации, т.е. без оценки экономности - в связи со сложностью проведения процедур по оценке экономности реализации всех мероприятий госпрограммы, национального проекта.

В этом случае рекомендуется одновременно формулировать дополнительную цель (дополнительные цели или отдельный вопрос (вопросы) в рамках цели по оценке результативности) по оценке влияния достижения непосредственных результатов на достижение конечных результатов и (или) итоговых эффектов реализации госпрограммы, национального проекта - так как только с учетом оценки влияния всех внутренних и внешних условий можно сделать полноценный вывод о результативности (т.е. достижении конечных результатов и (или) итоговых эффектов госпрограммы, национального проекта за счет достигнутых непосредственных результатов или также (преимущественно) за счет иных внешних и внутренних факторов). Таким образом, оценка влияния логически завершает оценку результативности.

Формулировку цели по оценке влияния рекомендуется начинать словами "оценить влияние...", "определить вклад..." и т.п.

ПРИМЕР

Предмет: деятельность объектов аудита по реализации госпрограммы "Охрана окружающей среды".

Цель 1: оценить результативность реализации госпрограммы "Охрана окружающей среды" (цель по оценке результативности).

Цель 2: оценить влияние реализации федерального проекта "Чистая страна" на достижение целей и показателей госпрограммы "Охрана окружающей среды", характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты.

Цель 3: оценить влияние реализации федерального проекта "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами" на достижение целей и показателей госпрограммы "Охрана окружающей среды", характеризующих соответствующие конечные результаты и итоговые эффекты.

(дополнительные 2 цели по оценке влияния (в части отдельных федеральных проектов)

4.2.4. Возможно формулирование цели по оценке результативности реализации мер по достижению (с оценкой влияния мер на достижение) не сразу нескольких (или всех) показателей программ (проектов), а одного определенного показателя, характеризующего конечные результаты и (или) итоговые эффекты.

4.2.5. С учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также СГА 104, Методических рекомендаций по применению аудита эффективности цель по аудиту эффективности при проведении аудита программ (проектов) в части оценки эффективности в целом или результативности не может быть направлена на оценку достижения только запланированных результатов программ (проектов), за исключением случаев, когда такие запланированные результаты исчерпывающим образом характеризуют достижение наилучших непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов от реализации программы (проекта).

Оценка достижения только запланированных результатов производится в рамках критерия аудита эффективности, разрабатываемого путем модификации только одного из базовых критериев аудита эффективности <17> - базового критерия 1 и взаимосвязанного с ним вопроса. При этом такой вопрос является вводным при аудите эффективности (пункт 4.8 Методических рекомендаций по применению аудита эффективности).

--------------------------------

<17> Пунктом 3.3.16 СГА 104 определены следующие базовые критерии аудита эффективности (далее также - базовые критерии):

базовый критерий 1 - запланированные результаты достигнуты;

базовый критерий 2 - объем использованных ресурсов не превышает первоначально запланированный объем;

базовый критерий 3А - возможность добиться лучших результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) за счет использованных ресурсов или альтернативных ресурсов отсутствует;

базовый критерий 3Б - возможность использования меньшего ресурса для достижения полученного результата отсутствует;

базовый критерий 4 - необходимость дополнительных ресурсов для достижения запланированных или лучших, чем запланировано, результатов (по количеству и (или) качеству; принципиально иных результатов, в том числе для полноценного использования выгодоприобретателями) отсутствует;

базовый критерий 5 - достижение конечных результатов и (или) итоговых эффектов обусловлено воздействием (вкладом) непосредственных результатов, получаемых за счет использования объектами аудита эффективности федеральных и иных ресурсов.

Подробнее про базовые критерии см. также подраздел 4.4 Методических рекомендаций.

В рамках цели, направленной на оценку эффективности в целом, оценку результативности, должна проводиться оценка достижения наилучших как непосредственных, так и конечных результатов и (или) итоговых эффектов - как следствия использования выгодоприобретателями приобретенных (полученных) товаров, работ, услуг, построенных объектов и т.п. Как правило, такие результаты не включены (включены не в полном объеме) в состав запланированных результатов программ (проектов).

4.2.6. При формулировании целей по аудиту эффективности следует учитывать, что по каждой цели определяются вопросы. При этом вопросы содержат корреспондирующие критериям аудита эффективности формулировки ("оценить достижение запланированных результатов...", "оценить использование запланированных ресурсов...", "оценить использование полученных результатов..." и т.п.).

ПРИМЕР

Предмет: деятельность объектов аудита по реализации федерального проекта "Чистая страна".

Цель: оценить эффективность реализации федерального проекта "Чистая страна".

Вопрос 1: оценить достижение запланированных результатов реализации федерального проекта "Чистая страна" (вопрос направлен на раскрытие критериев, разработанных на основе базового критерия 1).

Вопрос 2: оценить использование федеральных и иных ресурсов на реализацию федерального проекта "Чистая страна" (вопрос направлен на раскрытие критериев, разработанных на основе базового критерия 2).

Вопрос 3: оценить результативность реализации федерального проекта "Чистая страна" (вопрос направлен на раскрытие критериев, разработанных на основе базового критерия 3А).

Вопрос 4: оценить экономность реализации федерального проекта "Чистая страна (вопрос направлен на раскрытие критериев, разработанных на основе базового критерия 3Б).

Вопрос ... (сформулирован при необходимости, например, вопрос по оценке влияния реализации федерального проекта на достижение целей и показателей госпрограммы "Охрана окружающей среды", характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты; вопрос в части оценки достаточности федеральных и иных ресурсов (вопросы направлены на раскрытие критериев, разработанных на основе базовых критериев 4 и 5).

4.2.7. С учетом того что вывод об эффективности (экономности и (или) результативности) формулируется по цели аудита эффективности на основе сравнения выявленных фактов с критериями аудита эффективности, рекомендуется декомпозировать (дезагрегировать) при необходимости предмет аудита (в разрезе аспектов предмета аудита, объектов аудита) на уровне целей, а не на уровне вопросов и (или) критериев аудита эффективности.

4.2.8. Допускается отражение в одном вопросе критериев аудита эффективности, разработанных на основе различных базовых критериев, например:

объединенный вопрос по оценке достижения в целом результатов реализации программы (проекта). Такая общая конструкция позволяет раскрыть в одном вопросе как оценку достижения запланированных (в частности, непосредственных) результатов (базовый критерий 1), так и оценку лучших результатов (конечных результатов и (или) итоговых эффектов, базовый критерий 3А), в том числе не запланированных и не учтенных в программе (проекте);

объединенный вопрос по оценке использования ресурсов, включая оценку их экономности. Такая конструкция позволяет раскрыть в одном вопросе как объем использованных ресурсов (базовый критерий 2), так и экономность их использования (базовый критерий 3Б).

При этом критерии в таких объединенных вопросах разрабатываются отдельно на основе базовых критериев.

ПРИМЕР

Предмет: деятельность объектов аудита по реализации федерального проекта "Чистая страна".

Цель: оценить эффективность реализации федерального проекта "Чистая страна".

Вопрос 1: оценить достижение результатов реализации федерального проекта "Чистая страна" (вопрос направлен на раскрытие критериев, разработанных на основе базовых критериев 1 и ).

Вопрос 2: оценить использование федеральных и иных ресурсов на реализацию федерального проекта "Чистая страна", включая их экономность (вопрос направлен на раскрытие критериев, разработанных на основе базовых критериев 2 и ).

4.2.9. Следует отметить, что необходимым условием для разработки критериев аудита эффективности является обязательное определение (идентификация):

непосредственных, конечных результатов и (или) итоговых эффектов (пункт 4.4.1.2 Методических рекомендаций);

использованных для их достижения федеральных и иных ресурсов.

С учетом определенных (идентифицированных) результатов, ресурсов, разработанных критериев рекомендуется формулировать соответствующие цели, вопросы.

При этом необходимо учитывать этап реализации программы (проекта), на котором проводится аудит эффективности (пункт 2.5 Методических рекомендаций).

Так, при необходимости <18> проведения аудита эффективности непосредственно на этапе реализации программы (проекта) при условии, когда достигнуты только промежуточные непосредственные результаты реализации программы (проекта), их структурных элементов, рекомендуется формулировать цель по аудиту эффективности, направленную только на оценку экономности использования ресурсов.

--------------------------------

<18> Например, в связи с имеющимися поручениями Президента Российской Федерации, Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

ПРИМЕР

Предмет: деятельность объекта аудита по проектированию и строительству больницы скорой медицинской помощи в рамках госпрограммы "Развитие здравоохранения".

Цель: оценить экономность реализации мероприятий по проектированию и строительству больницы скорой медицинской помощи в рамках госпрограммы "Развитие здравоохранения".

(имеется поручение Президента Российской Федерации по проведению аудита эффективности в отношении проектирования и строительства указанной больницы, при этом известно, что мероприятия по строительству больницы не завершены: осуществлена подготовка лишь части необходимой документации, достигнуты промежуточные результаты в виде построенных "коробок" корпусов больницы - без их отделки, подведения инженерных коммуникаций и пр. Таким образом, конечные результаты на данном этапе не достигнуты и в этой связи не могут быть оценены, имеются лишь промежуточные непосредственные результаты)