1.1. Доклад по правоприменительной практике

В последние годы надзорные органы МЧС России значительно изменили свой облик. Сегодня в основу регулирования контрольно-надзорных мероприятий (далее - КНМ) положены принципы соразмерности вмешательства в деятельность контролируемых лиц, управление рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. В ходе проведенной административной реформы контрольной надзорной деятельности обновлены все базовые законы и подзаконные нормативно-правовые акты.

МЧС России одним из первых в стране полностью перешло на риск-ориентированный подход, присвоив каждому объекту индивидуальную категорию риска, от которой зависит частота проверок. Реализуемый риск-ориентированный подход предполагает индивидуальное категорирование каждого конкретного здания, с учетом его пожарно-технических характеристик и добросовестности лиц, осуществляющих его использование. Соответствующее постановление Правительства Российской Федерации позволяет снизить необоснованную административную нагрузку в отношении добросовестных объектов контроля, а правообладатели могут самостоятельно оценивать правомерность отнесения эксплуатируемых зданий и сооружений к соответствующей категории риска и тем самым участвовать в системе обеспечения пожарной безопасности.

С учетом складывающейся правоприменительной практики в процессе деятельности осуществляется мониторинг законодательства, по результатам которого вносятся соответствующие изменения в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы надзорной деятельности.

Так, принято постановление Правительства Российской Федерации от 28.09.2022 N 1708 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". Соответствующая работа продолжается и находится на контроле.

В рамках реализации риск-ориентированного подхода особая роль отводится развитию "индикаторов риска". В настоящее время работы осуществляются по двум индикаторам (утверждены приказом МЧС России от 07.06.2021 N 364).

Наряду с этим сформирован перечень наиболее распространенных нарушений обязательных требований, выявленных при осуществлении федерального государственного пожарного надзора, и проект соответствующих им индикаторов риска, служащих основанием для проведения внеплановых КНМ.

С учетом применения риск-ориентированного подхода при осуществлении надзорной деятельности на территории Российской Федерации зарегистрировано 1 937 531 объектов защиты (9 054 - объекта категории чрезвычайно высокого риска, 116 241 - объектов категории высокого риска, 451 875 - объекта категории значительного риска, 267 417 - объектов категории среднего риска, 725 635 - объектов категории умеренного риска и 367 309 - объектов категории низкого риска).

С учетом особенностей организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336, в 2022 году проведено 31 859 плановых и 44 868 внеплановых КНМ, 191 511 профилактических визитов и 30 022 КНМ без взаимодействия с контролируемым лицом.

Всего за отчетный период по результатам плановых и внеплановых КНМ надзорными органами выявлено 327 697 нарушений требований пожарной безопасности. По фактам совершения правонарушений в 2022 году возбуждено 102915 дел об административных правонарушениях. В отношении физических лиц возбуждено 79805, в отношении юридических лиц 23110. Государственными инспекторами по пожарному надзору назначено 35636 административных наказаний в виде штрафа на сумму 678 млн. рублей.

Большинство нарушений связаны с обеспечением безопасности людей 160 758, с возможной причиной возникновения пожара 44 440, ограничением распространения пожара 52 822, созданием условий для успешного тушения пожара 31 618.

Всего за отчетный период устранено 227 525 нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проведении надзорных мероприятий.

Среди типовых нарушений, связанных с возможной причиной возникновения пожаров, отмечаются:

использование неисправного или не сертифицированного электрооборудования;

нарушение правил противопожарного режима при проведении пожароопасных работ;

неосторожное обращение с огнем, в том числе при курении;

нарушение правил эксплуатации систем отопления.

Основными нарушениями, связанными с обеспечением безопасности людей, являются:

ненадлежащее содержание путей эвакуации и эвакуационных выходов;

неисправное состояние, а также ненадлежащее техническое обслуживание автоматических систем обнаружения пожара и оповещения людей;

ограничение в период хозяйственной деятельности работоспособности систем противопожарной защиты.

Среди типовых нарушений на объектах защиты, связанных с ограничением распространения пожара, отмечаются:

отсутствие противопожарных дверей в дверных проемах пожароопасных помещений;

выделение пожароопасных помещений преградами с ненадлежащим пределом огнестойкости;

неисправность механизмов самозакрывания дверей в эвакуационных лестничных клетках и коридорах.

Типовыми нарушениями правообладателей объектов защиты, связанных с необеспечением надлежащих условий тушения возможного пожара являются:

недостаточное количество первичных средств пожаротушения (огнетушителей, пожарных рукавов и стволов в пожарных кранах);

создание условий, препятствующих проезду и подъезду пожарной техники к объекту защиты;

ненадлежащее содержание и обслуживание пожарных лестниц и ограждений кровли.

Основными причинами типовых нарушений обязательных требований послужили:

незнание обязательных требований, низкая личная ответственность;

оптимизация расходов (экономия денежных средств с целью их расходования на иные цели) с целью извлечения максимальной прибыли;

отсутствие достаточного финансирования бюджетных организаций.

Превентивные меры в рамках прохождения летнего пожароопасного сезона 2022 года осуществлялись в соответствии с задачами, поставленными решением Совета Безопасности Российской Федерации и поручениями Правительства Российской Федерации. Реализованный комплекс мер, направленных на защиту территорий населенных пунктов от угроз природных пожаров, позволил устранить порядка 15 тыс. нарушений противопожарных требований.

Особое внимание уделено контролю установленного порядка выжигания сухой травянистой растительности.

В ходе данной работы выявлено и пресечено около 48 тыс. неконтролируемых палов сухой растительности. Их количество в сравнении с 2021 годом сокращено на 1,5 тыс. (с 49,5 тыс. в 2021 г. до 48 тыс. в 2022 г.), а выжиганий на землях сельскохозяйственного назначения сокращено вдвое (с 3,3 тыс. в 2021 до 1,8 тыс. в 2022 г.).

Кроме того, 24 октября 2022 г. постановлением Правительства Российской Федерации N 1885 внесены изменения в Правила противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2020 N 1479 (далее - Правила противопожарного режима).

В пунктах 70 и 74 Правил противопожарного режима предусмотрены изменения, направленные на увеличение ширины противопожарной минерализованной полосы на границе с лесом до 1,4 метра.

В целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, до начала пожароопасного периода, а также при установлении на соответствующей территории особого противопожарного режима вокруг территории населенных пунктов создаются (обновляются) противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров или иные противопожарные барьеры.

Одновременно, в порядке исполнения поручения Президента Российской Федерации от 02.06.2022 N Пр-976 по вопросам предотвращения лесных пожаров и ликвидации их последствий (часть четвертая подпункта "б" пункта 1 перечня поручений) упрощена процедура установления даты начала пожароопасного сезона на территории субъектов Российской Федерации, предусмотренная пунктом 417 Правил противопожарного режима.

С 1 марта 2023 года соответствующий период определяется нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и не связан с наличием снежного покрова в лесах.

Вместе с этим, разработаны и установлены Правилами противопожарного режима в Российской Федерации критерии определения населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров.

Дальнейшее развитие системы обучения мерам пожарной безопасности реализовано в 2021 году внесением изменений в статью 25 Федерального закона "О пожарной безопасности" и статью 76 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации".

С 1 марта 2022 г. вступили в силу два базовых приказа МЧС России в области обучения мерам пожарной безопасности: от 05.09.2021 N 596 "Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ в области пожарной безопасности" и от 18.11.2021 N 806 "Об определении Порядка, видов, сроков обучения лиц, осуществляющих трудовую или служебную деятельность в организациях, по программам противопожарного инструктажа, требований к содержанию указанных программ и категорий лиц, проходящих обучение по дополнительным профессиональным программам в области пожарной безопасности" (далее - приказ N 806).

Основное отличие заключается в отмене обучения по программам пожарно-технического минимума и получения образования по дополнительным профессиональным программам.

Контроль за реализацией положений приказа N 806 осуществляется в рамках федерального государственного пожарного надзора за исполнением пунктов 3 и 4 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, которыми устанавливаются: требования по допуску лиц к работе только после прохождения обучения мерам пожарной безопасности, необходимость обучения по программам противопожарного инструктажа или программам дополнительного профессионального образования, обязанность руководителя организации по установлению порядка обучения лиц мерам пожарной безопасности в организации.

Дополнительные профессиональные программы, разрабатываемые организациями, осуществляющими образовательную деятельность, согласованию с органами ГПН не подлежат. Федеральный государственный контроль за образовательными организациями осуществляется органами Рособрнадзора.

МЧС России проведено обобщение поступающих обращений по вопросам применения указанных приказов. Соответствующие разъяснения размещены на официальном Интернет-сайте МЧС России (22.12.2021 N ИВ-19-1999, от 04.05.2022 N ИВ-19-751). Распоряжением МЧС России от 15.11.2022 N 1210 утверждены официальные разъяснения обязательных требований, установленных приказом МЧС России N 806. Наиболее частые вопросы правоприменения законодательства в области пожарной безопасности и ответы на них приведены в Таблице 1.