практика Комитета ООН по экономическим, культурным и социальным правам

--------------------------------

<27> Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (далее - Комитет) действует с целью контроля за обеспечением выполнения государствами-участниками их обязательств по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года (далее - Пакт). Российская Федерация является участником указанного международного договора в качестве государства - продолжателя Союза ССР.

Комитет вправе принимать индивидуальные сообщения лиц, находящихся под его юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений Пакта на основании Факультативного протокола к Пакту от 10 декабря 2008 года. По состоянию на 1 декабря 2022 года Российская Федерация участником этого Протокола не являлась.

Дело "Айша Насер против Испании". Соображения Комитета по экономическим, социальным и культурным правам от 28 февраля 2022 года. Сообщение N 127/2019 <28>.

--------------------------------

<28> Как усматривалось из текста Соображений, автор заявляла, что она не в состоянии самостоятельно обеспечить себя жильем в силу своего социального и семейного положения, поскольку доход ее семьи формируется только из средств, выделяемого по линии Мадридского автономного сообщества денежного пособия в размере 587,78 евро, известного как пособие для обеспечения минимального социального дохода. Автор не имеет работы, и возможности ее выхода на рынок труда очень ограничены, поскольку она не умеет читать и писать. Автор сочла, что с учетом этих обстоятельств распоряжение о ее выселении без предоставления другого жилья также противоречит обязательствам, вытекающим для государства-участника из принятия Пакта, и фактически является нарушением статьи 11 Пакта. Автор напомнила, что она заявила в суде, что у нее нет другого жилья. Тем не менее суд решил продолжить процедуру выселения, оставив решение о возможной отсрочке выселения или даже о предоставлении семье жилья по договору социального найма на усмотрение организации, которой принадлежит соответствующая недвижимость. До настоящего времени попытки достичь этих решений не дали положительных результатов (пункт 3.2 Соображений).

Правовые позиции Комитета: право человека на достаточное жилище имеет решающее значение для пользования экономическими, социальными и культурными правами <29> и во всех своих аспектах связано с другими правами человека, включая права, закрепленные в Международном пакте о гражданских и политических правах <30>. Право на жилище должно быть гарантировано каждому, независимо от уровня дохода или доступа к экономическим ресурсам <31>, и государства-участники должны предпринимать все необходимые меры для полной реализации этого права в максимальном объеме имеющихся у них ресурсов <32> (пункт 8.1 Соображений).

--------------------------------

<29> Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Замечание общего порядка N 4 (1991), п. 1.

<30> Там же, пп. 7 и 9.

<31> Там же, п. 7.

<32> Там же, п. 12.

Принудительные выселения являются prima facie несовместимыми с требованиями Пакта; они могут быть оправданными только при самых исключительных обстоятельствах <33>, и соответствующие органы должны обеспечивать, чтобы такие выселения осуществлялись на основе законодательства, совместимого с Пактом, и с соблюдением общих принципов целесообразности и пропорциональности между законной целью выселения и последствиями выселения для затрагиваемых лиц <34>. Эта обязанность вытекает из толкования обязательств государства-участника по пункту 1 статьи 2 Пакта в сочетании со статьей 11 и в соответствии с требованиями статьи 4, устанавливающей общие рамки допустимых ограничений в отношении пользования правами в соответствии с Пактом <35> (пункт 8.2 Соображений).

--------------------------------

<33> Там же, пункт 18, и Замечание общего порядка N 7 (1997), п. 1.

<34> См. дело: "Бен Джазия и др. против Испании"), п. 13.4.

<35> См. дело: "Гомес-Лимон Пардо против Испании", п. 9.4.

Для того чтобы принудительное выселение было правомерным, оно должно соответствовать следующим критериям. Во-первых, оно должно осуществляться на законных основаниях. Во-вторых, выселение должно способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе. В-третьих, оно должно быть соразмерным упомянутой законной цели. В-четвертых, оно должно быть необходимым в том смысле, что если имеется несколько мер, которые могут разумно привести к достижению цели данного ограничения, то должна быть избрана мера, наименее ограничивающая право. Наконец, положительные результаты, достигаемые в результате выселения, способствующего общему благосостоянию, должны перевешивать его воздействие на использование ограничиваемого права. Чем серьезнее воздействие на права, защищаемые Пактом, тем больше внимания следует уделять обоснованию такого ограничения <36>. Наличие другого достаточного жилища, личные обстоятельства жильцов и членов их семей, а также их сотрудничество с властями в поиске подходящего для них жилья... являются важнейшими факторами, которые необходимо учитывать при анализе ситуации. В обязательном порядке нужно проводить различие между недвижимостью, принадлежащей частным лицам, которым соответствующая собственность необходима для использования в качестве жилья или для получения средств к существованию, и недвижимостью, принадлежащей финансовым или любым другим структурам <37>. Таким образом, государство-участник, предусматривающее незамедлительное выселение лица в случае прекращения действия договора аренды независимо от обстоятельств, при которых будет исполняться постановление о принудительном выселении, нарушает право соответствующего лица на достаточное жилище <38>. Анализ соразмерности применяемой меры должен проводиться судебным или другим беспристрастным и независимым органом, уполномоченным выносить постановления о прекращении нарушения и предоставлять эффективные средства правовой защиты. Этот орган должен установить, отвечает ли выселение положениям Пакта, включая изложенные выше элементы критерия соразмерности, предусмотренные в статье 4 Пакта <39> (пункт 8.3 Соображений).

--------------------------------

<36> Там же.

<37> См. дело: "Лопес Альбан против Испании", п. 11.5.

<38> Там же, п. 11.7.

<39> Там же.

Кроме того, должна существовать реальная возможность проведения подлинных и эффективных предварительных консультаций между государственными органами и затрагиваемыми выселением лицами, должны быть предусмотрены альтернативные средства или меры, которые бы в меньшей мере ущемляли право лица на жилище, и лицо, затрагиваемое принудительным выселением, не должно оказываться в ситуации, когда нарушаются закрепленные в Пакте или другие права человека или существует риск таких нарушений <40> (пункт 8.4 Соображений).

--------------------------------

<40> См. дело: "Бен Джазия и др. против Испании", п. 15.1.

Выселения не должны приводить к появлению бездомных лиц и лиц, уязвимых с точки зрения нарушения других прав человека. В тех случаях, когда затрагиваемые лица не способны обеспечить себе средства к существованию, государству-участнику следует принять все необходимые меры при максимальном использовании имеющихся ресурсов для предоставления, в зависимости от конкретных обстоятельств, надлежащего альтернативного жилья, расселения или доступа к плодородным землям <41>. Государство-участник обязано принимать разумные меры для предоставления альтернативного жилья лицам, которые в результате выселения могут остаться без крыши над головой, независимо от того, было ли решение о выселении принято властями государства-участника или частными лицами, например, арендодателем <42>. Если в случае выселения государство-участник не гарантирует или не предоставляет затрагиваемому лицу альтернативное жилье, то оно должно продемонстрировать, что им были рассмотрены конкретные обстоятельства дела и что право соответствующего лица на жилище не может быть удовлетворено даже после принятия всех разумных мер в максимальных пределах имеющихся у него ресурсов. Представляемая государством-участником информация должна позволять Комитету оценить обоснованность мер, принятых в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Факультативного протокола <43> (пункт 9.1 Соображений).

--------------------------------

<41> Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Замечание общего порядка N 7 (1997), п. 16.

<42> См. дело: "Бен Джазия и др. против Испании", п. 15.2.

<43> Там же, п. 15.5. См. также заявление Комитета, касающееся оценки обязательства по принятию мер "в максимальных пределах имеющихся ресурсов", предусмотренного Факультативным протоколом к Пакту (E/C.12/2007/1).

Обязательство предоставлять альтернативное жилье нуждающимся в нем выселяемым лицам подразумевает, что согласно пункту 1 статьи 2 Пакта государства-участники должны принимать все необходимые меры в максимальных пределах имеющихся ресурсов для осуществления этого права. Для достижения этой цели государства-участники могут проводить самую разнообразную политику <44>. Вместе с тем любые принимаемые меры должны быть осознанными, конкретными и как можно более четко нацеленными на осуществление этого права <45> наиболее оперативным и эффективным образом. Стратегии обеспечения альтернативным жильем в случае принудительных выселений должны быть соразмерны потребностям затрагиваемых лиц и степени неотложности ситуации, а также осуществляться с уважением к достоинству личности. Кроме того, государствам-участникам следует принимать согласованные и скоординированные меры для устранения институциональных сбоев и структурных причин нехватки жилья <46> (пункт 9.2 Соображений).

--------------------------------

<44> Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Замечание общего порядка N 4 (1991), пп. 8. См. также п. 13.

<45> Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Замечание общего порядка N 3 (1990), п. 2.

<46> См., например, доклад Специального докладчика по вопросу о достаточном жилище как компоненте права на достаточный жизненный уровень и о праве на недискриминацию в этом контексте (A/HRC/31/54), пп. 28 - 38.

Альтернативное жилье должно быть достаточным. Хотя достаточность определяется отчасти социальными, экономическими, культурными, климатическими, экологическими и иными факторами, Комитет считает, что тем не менее можно определить некоторые аспекты этого права, которые можно принимать во внимание для определения достаточности в каком-либо конкретном контексте. Они включают в себя, в частности, следующее: правовое обеспечение проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; доступность с точки зрения расходов; пригодность для проживания; доступность для тех, кто имеет на него право; географическое местонахождение, позволяющее иметь доступ к возможностям в области занятости, медицинского обслуживания, к школам и другим социальным учреждениям; и адекватность с точки зрения культуры, позволяющая соблюсти право на выражение культурной самобытности и многообразие <47> (пункт 9.3 Соображений).

--------------------------------

<47> Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Замечание общего порядка N 4 (1991), п. 8.

В определенных обстоятельствах государства-участники могут демонстрировать, что даже после всех усилий, предпринятых ими в максимальных пределах имеющихся ресурсов, было невозможно предоставить постоянное альтернативное жилье выселяемому лицу, которое нуждается в альтернативном жилище. В таких обстоятельствах возможно использование временного размещения в помещениях маневренного фонда, не отвечающих всем требованиям, предъявляемым к достаточному альтернативному жилью. Вместе с тем государства должны стремиться к тому, чтобы временное жилье было совместимо с защитой человеческого достоинства выселенных лиц, отвечало всем требованиям безопасности и чтобы его предоставление являлось не постоянным решением, а шагом на пути к обеспечению достаточным жилищем <48>. Необходимо также принимать во внимание право членов семьи не быть разлученными <49> и право на разумный уровень защиты частной жизни (пункт 9.4 Соображений).

--------------------------------

<48> См. дело: "Лопес Альбан и др. против Испании", пп. 9.1 - 9.4.

<49> Там же, п. 9.3.

Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: установлено, что автор сообщения проживала в жилище по договору аренды, который был аннулирован после того, как на имущество владельца ее жилища, заложенное по договору об ипотеке, было обращено взыскание. Автор была уведомлена об этой ситуации 30 июня 2017 года, и ее договор аренды помещения был признан аннулированным приказом от 5 сентября 2017 года. 8 февраля 2018 года принято решение о принудительном выселении жильцов дома. Автор неоднократно просила приостановить это выселение, но в конечном счете оно состоялось 21 января 2020 года. Кроме того, Комитет отмечает, что с 2011 года и, по крайней мере, до 2019 года автор неоднократно обращалась в социальные службы с просьбами о предоставлении помощи, в том числе с просьбами о предоставлении социального жилья (пункт 7.2 Соображений).

В свете установления Комитетом соответствующих фактов и представленных сторонами материалов поднятый в сообщении вопрос заключался в том, являлось ли принудительное выселение автора и находящихся под ее опекой несовершеннолетних из их места жительства нарушением права на достаточное жилище. Комитет ответил на этот вопрос с напоминания о своей доктрине правовой защиты от принудительных выселений. Затем он проанализировал данный случай принудительного выселения автора сообщения и ответил на конкретные вопросы, поднятые в его сообщении (пункт 7.5 Соображений).

Комитет приступил к анализу вопроса о том, являлось ли выселение автора сообщения из занимаемого ею жилища нарушением права на достаточное жилище, или же такое вмешательство могло быть оправдано как ограничение ее права на жилище на основании статьи 4 Пакта. Автор не утверждала, что она не пользовалась процессуальными гарантиями, и имеющаяся в распоряжении Комитета информация не позволила предположить, что соответствующий судебный процесс был произвольным (пункт 10.1 Соображений).

Комитет признал законную заинтересованность государства-участника в обеспечении защиты всех прав, существующих в его правовой системе, при условии, что это не противоречит правам, изложенным в Пакте <50>. Поскольку прекращение правового титула автора было установлено в судебном порядке, Комитет счел, что для выселения семьи автора существовало законное основание (пункт 10.2 Соображений).

--------------------------------

<50> Там же, п. 11.5.

Однако, хотя автор утверждала, что данная мера затронет ее право на достаточное жилище, это утверждение не заставило суд рассмотреть вопрос о соразмерности последствий выселения для выселяемых лиц с законной целью этой меры. Суд не дал оценки влияния этой меры на права автора и ее семьи, хотя автор просила об этом и представила соответствующие документы. За период с марта 2018 года до января 2020 года срок выселения семьи автора несколько раз продлевался, эти продления, как об этом говорится в самих принятых решениях, были возможны только потому, что арендодатель соглашался приостановить выселение. В законодательстве государства-участника не предусмотрено никакого другого судебного механизма, которым автор могла бы воспользоваться для оспаривания постановления о выселении, с тем чтобы другой судебный орган мог оценить соразмерность выселения или условий, в которых оно должно быть осуществлено произвольным (пункт 10.3 Соображений).

Выводы Комитета: непроведение судом анализа соблюдения критерия соразмерности при выселении представляло собой нарушение государством-участником права автора на жилище, закрепленного в статье 11 Пакта, рассматриваемой в совокупности с пунктом 1 статьи 2 Пакта.