СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

31. Гражданин вправе знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения его обращения, и после направления ему уполномоченным органом, должностным лицом ответа на обращение, если иное не установлено законом.

Д. обратился к начальнику управления по вопросам семьи и детства с заявлением об ознакомлении с материалами рассмотрения его обращений и о снятии копий с них с помощью его цифровой фотокамеры.

Письмом, подписанным начальником управления по вопросам семьи и детства, Д. проинформирован, что Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" не предусмотрено право заявителя знакомиться с ранее направленными обращениями и ответами на них, а также снимать (в любой форме) копии с них; указано, что в п. 2 ст. 5 данного Закона закреплено право заявителя знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, непосредственно в процессе рассмотрения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Д., считая незаконным отказ в предоставлении касающейся его информации, обратился в суд с административным иском о признании неправомерными действий начальника управления, выраженных в уклонении предоставить для ознакомления материалы рассмотренных обращений, а также возможность снять копии с них с помощью цифровой фотокамеры.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении административного иска отказано.

Отказывая в удовлетворении требований, суд ссылался на положение п. 2 ст. 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и не усмотрел нарушений права административного истца на получение информации, указав, что в адрес заявителя направлены копии его обращений, находящиеся на рассмотрении у административного ответчика. Кроме того, содержание обращений, ранее адресованных в управление по вопросам семьи и детства, заявителю известно, ответы на них даны.

Суд апелляционной инстанции, оставляя решение суда без изменения, довод апелляционной жалобы Д. о том, что им оспаривается уклонение административного ответчика от предоставления для ознакомления материалов проверки, а не бездействие, выразившееся в ненаправлении ответов на обращения, либо их содержание, признал несостоятельным, отметив, что судом первой инстанции верно определен предмет спорных отношений и правильно применены регулирующие их нормы действующего законодательства.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила названные судебные акты и административное исковое заявление удовлетворила по следующим основаниям.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируется Федеральным законом "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

В силу п. 2 ст. 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" при рассмотрении обращения органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в Определении от 7 февраля 2013 г. N 134-О по жалобе граждан Андреевой Т.А. и Юрченко Д.В. на нарушение их конституционных прав положением п. 2 ст. 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", то обстоятельство, что право гражданина знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения его обращения, увязано законодателем с периодом рассмотрения его обращения, не исключает осуществления гражданином этого права и после направления ему уполномоченным органом, должностным лицом соответствующего ответа.

Ознакомление гражданина с названными документами и материалами после получения им официального ответа на свое обращение дает ему возможность лично проверить обоснованность такого ответа.

Из материалов дела следует, что Д. обратился в орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении ему информации.

Под информацией федеральный законодатель в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" понимает любые сведения о ком-либо или о чем-либо, получаемые из любого источника в любой форме. Положения данного Закона в силу прямого указания в п. 1 ч. 1 ст. 1 регулируют отношения, возникающие при осуществлении права на получение информации.

Названный Федеральный закон в ст. 8 закрепляет право граждан осуществлять поиск и получать любую информацию в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным Законом и другими федеральными законами (ч. 1); право гражданина на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы (ч. 2).

Согласно п. 3 ст. 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" при рассмотрении обращения органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Из совокупного анализа приведенных норм с учетом их толкования Конституционным Судом РФ следует, что п. 2 ст. 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", на который ссылался административный ответчик в обоснование отказа предоставить Д. возможность ознакомления с материалами ранее рассмотренных его обращений, подлежит применению в системной взаимосвязи с иными требованиями федерального законодательства, в том числе Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации".

Конституционный Суд РФ в вышеназванном Определении от 7 февраля 2013 г. N 134-О указал, что положение п. 2 ст. 5 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в системной взаимосвязи, в том числе с Федеральным законом "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", предполагает, что уполномоченный орган (должностное лицо) в соответствующих случаях отказывает гражданину в доступе к названным документам и материалам на том основании, что содержащаяся в них информация, затрагивающая права, свободы и законные интересы других лиц, хотя и не защищается в качестве государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, однако отнесена к сведениям, распространение которых в Российской Федерации в установленном федеральным законом порядке ограничено или запрещено.

Такие обстоятельства административным ответчиком в отказе предоставить информацию не указаны.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ названные судебные акты отменила и административное исковое заявление удовлетворила.

Определение N 18-КАД22-19-К4

32. Для удостоверения доверенности на представительство интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судебных, административных и правоохранительных органах, в организациях и учреждениях не требуется разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело.

В период нахождения в следственном изоляторе С. неоднократно обращался к начальнику названного учреждения с заявлениями об удостоверении доверенности, выданной им своей супруге и сыну для представления интересов С. во всех органах государственной власти, органах местного самоуправления, в том числе судебных, правоохранительных, административных, в организациях и учреждениях всех форм собственности с правом вести от его имени во всех организациях, а также во всех судебных учреждениях его дела со всеми правами, которые предоставлены законом истцу, ответчику, административному истцу, третьему лицу, заинтересованному лицу, потерпевшему, подсудимому, обвиняемому, в том числе с правом подачи и подписания исковых заявлений, административных исковых заявлений, жалоб, ходатайств, окончания дела мировым соглашением, признания или отказа от исковых требований, изменения предмета или основания иска, обжалования судебных актов во всех инстанциях, подписания всех видов жалоб, с согласия суда участвовать в деле в качестве защитника с полномочиями, предусмотренными статьей 53 УПК РФ.

К названным обращениям были приложены ответы судьи Верховного Суда субъекта Российской Федерации, в производстве которого находилось уголовное дело, содержащие разъяснения, согласно которым доверенность на представительство в органах государственной власти, местного самоуправления, судебных, административных, правоохранительных органах, в организациях и учреждениях не является доверенностью, выдаваемой для осуществления гражданско-правовой сделки, в связи с чем для ее удостоверения не требуется разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело.

Указанные заявления С. начальником следственного изолятора оставлены без удовлетворения в связи с отсутствием соответствующего разрешения лица или органа, в производстве которого находится уголовное дело. Отказ обоснован положениями п. 118 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденных приказом Минюста России от 14 октября 2005 г. N 189 (далее - Правила), действовавшим в период возникновения спорных отношений и утратившим силу в связи с изданием приказа Минюста России от 4 июля 2022 г. N 110. Согласно данному документу для осуществления гражданско-правовой сделки подозреваемый или обвиняемый с разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело, выдает своему представителю доверенность, подлежащую удостоверению в соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 185.1 ГК РФ начальником следственного изолятора либо лицом, его замещающим.

Не согласившись с таким решением начальника следственного изолятора, С. обратился в суд с административным исковым заявлением.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении административного искового заявления отказано. При этом суды исходили из того, что права, свободы и законные интересы С. нарушены не были, а п. 118 Правил в данном случае применен обоснованно, в связи с чем оспариваемое решение начальника следственного изолятора является законным.

Кассационным судом общей юрисдикции названные судебные акты оставлены без изменения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила судебные акты судов первой, апелляционной и кассационной инстанций и приняла новое решение, которым признала незаконным отказ начальника следственного изолятора в удостоверении названной выше доверенности, выданной С., по следующим основаниям.

Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", регулируя порядок и определяя условия содержания под стражей, гарантии прав и законных интересов лиц, которые согласно Уголовно-процессуальному кодексу РФ задержаны по подозрению в совершении преступления, а также лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, в отношении которых в соответствии с данным Кодексом избрана мера пресечения в виде заключения под стражу (ст. 1), закрепляет, что подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений пользуются правами и свободами и несут обязанности, установленные для граждан Российской Федерации, с ограничениями, предусмотренными этим Законом и иными федеральными законами (ст. 6).

Так, ст. 17 названного Закона гарантирует права подозреваемых и обвиняемых, в том числе право участвовать в гражданско-правовых сделках, а его ст. 29 конкретизирует особенности реализации данного права: оно осуществляется подозреваемыми и обвиняемыми с разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело, и в порядке, установленном Правилами, через своих представителей или непосредственно, за исключением случаев, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом РФ.

Согласно п. 118 Правил доверенность в соответствии с подп. 3 п. 2 ст. 185.1 ГК РФ может удостоверяться начальником следственного изолятора либо лицом, его замещающим; доверенность на осуществление гражданско-правовой сделки выдается подозреваемому или обвиняемому с разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело.

Таким образом, приведенное правовое регулирование не препятствует удостоверению доверенностей на представительство по иным вопросам, в том числе на совершение действий, не связанных с отчуждением имущества по гражданско-правовым сделкам.

Из содержания доверенности, которую просил удостоверить административный истец, не следовало, что С. предоставляет своей супруге или сыну полномочия совершать от его имени гражданско-правовые сделки, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Следовательно, в данном случае разрешения лица или органа, в производстве которых находится уголовное дело, не требовалось, в связи с чем у начальника следственного изолятора отсутствовали правовые основания для принятия оспариваемого решения.

Определение N 42-КАД22-1-К4

33. Наличие входящего в улично-дорожную сеть населенного пункта и содержащегося в надлежащем состоянии подъездного пути к жилому дому является одним из условий соблюдения прав и законных интересов его собственника, в том числе на свободный доступ к объектам социальной инфраструктуры, а также на доступ экстренных служб.

Л., являясь собственником земельного участка и расположенного на нем жилого дома, обратилась в орган местного самоуправления с заявлением о включении дороги по улице, на которой расположены названные объекты недвижимости, в реестр муниципального имущества. Также она просила обеспечить подъезд к этой дороге, ее ремонт, уборку и очистку от снега.

Данное заявление оставлено без удовлетворения.

Л. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным решение органа местного самоуправления, возложить на него обязанность включить дорогу в реестр муниципального имущества и организовать ее регулярное содержание.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении административного искового заявления отказано. При этом суд исходил из того, что проезд к жилому дому, принадлежащему административному истцу, не подлежит включению в реестр муниципального имущества, учитывая, что обязанность по содержанию проездов в зоне индивидуальной застройки возлагается на собственников индивидуальных жилых домов. Расчистка и содержание съездов с автодороги к частным домам осуществляется за счет средств собственников жилья. Указанная дорога не приватизировалась и в муниципальную собственность не передавалась, что свидетельствует о бесхозяйности названного объекта недвижимости. Кроме того, данная дорога не является объектом капитального строительства, построенным и введенным в эксплуатацию в установленном законом порядке путем проведения процедуры технического учета и паспортизации, и не отвечает требованиям, предъявляемым к автомобильным дорогам. В связи с этим оснований для отнесения ее к автомобильным дорогам общего пользования местного значения и включения в реестр муниципального имущества не имеется.

Кассационным судом общей юрисдикции указанные судебные акты оставлены без изменения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила судебные акты судов апелляционной и кассационной инстанций и направила административное дело на новое апелляционное рассмотрение, указав следующее.

Правилами благоустройства территории муниципального образования, в котором проживает Л., предусмотрено, что ответственность за организацию и производство уборочных работ по улично-дорожной сети и тротуарам, за уборку и содержание проезжей части, улиц и проездов городской дорожной сети возлагается на балансодержателей и подрядные организации, отвечающие за уборку и содержание проезжей части.

Обращаясь в суд с административным иском, Л. обосновывала незаконность оспариваемого ею решения, которое привело, по ее мнению, к нарушению ее прав, в том числе тем, что административный ответчик фактически исключил обслуживание являющегося элементом улично-дорожной сети проезда к принадлежащему ей жилому дому, несмотря на то, что данный проезд расположен на землях населенного пункта общего пользования.

Данные доводы административного истца правовой оценки в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций не получили.

Кроме того, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ указала на незаконность выводов суда апелляционной инстанции о том, что названная дорога фактически является бесхозяйным имуществом.

В п. 2 ст. 214 ГК РФ, п. 1 ст. 16 ЗК РФ закреплена презумпция государственной собственности на землю: земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Конституционный Суд РФ в Определении от 11 февраля 2021 г. N 186-О обратил внимание, что в условиях действующей презумпции государственной собственности на землю и наличия на территории Российской Федерации значительного количества нераспределенной земли сама по себе несформированность земельного участка и отсутствие государственной регистрации права собственности публичного образования на него не означает, что соответствующее публичное образование фактически отказалось от своего права собственности или проявляет безразличие к правовой судьбе этого земельного участка. Само по себе отсутствие такого учета не свидетельствует о том, что участок является бесхозяйным.

Пунктом 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (действовавшим до вступления в силу с 1 марта 2015 г. Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ) устанавливалось, что до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществлялось органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не было предусмотрено иное.

Суды не дали правовой оценки тому обстоятельству, что орган местного самоуправления не исполнил обязанность по включению проезда к дому административного истца в документы территориального планирования муниципального образования, не определил балансодержателя или подрядчика по содержанию проезда, что повлекло нарушение права Л. на свободный доступ к объектам социальной инфраструктуры, а также на доступ к дому Л. экстренных служб.

При таком положении Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ признала ошибочными выводы судов об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Определение N 64-КАД22-1-К9

34. Акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

Ч. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления об утверждении лесохозяйственного регламента для лесных массивов городских лесов городского округа.

Окружной администрацией города (далее - администрация) издано постановление, п. 1 которого утвержден лесохозяйственный регламент для лесных массивов городских лесов городского округа (далее - лесохозяйственный регламент, регламент).

Согласно содержанию Лесохозяйственного регламента он состоит из введения и трех глав, имеет приложение в виде трех карт: схематическая карта субъекта Российской Федерации с выделением территории лесничества; карта-схема территории лесничества с распределением территории по лесорастительным зонам и лесным районам; карта-схема подразделения лесов лесничества по целевому назначению с указанием местоположения существующих и проектируемых особо охраняемых природных территорий и объектов.

Во введении регламента указано, что он является основой осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах городского округа, обязателен для исполнения гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов, срок его действия составляет 10 лет; приведен перечень законодательных, нормативных правовых, нормативно-технических, методических документов, на основе которых он разработан.

Собственник расположенного на территории города земельного участка Ч., которому было отказано в согласовании строительства индивидуального жилого дома на этом земельном участке со ссылкой на указанное постановление администрации, обратился в суд с названным административным иском. Он полагал, что лесохозяйственный регламент не может применяться в отношении неопределенного круга лиц, поскольку предусмотренная его п. 1.1.4 карта субъекта Российской Федерации с выделением территории лесных массивов городских лесов городского округа не опубликована, упомянута в постановлении, однако в виде приложения отсутствует, не размещена на официальном сайте окружной администрации и на сайте министерства экологии, природопользования и лесного хозяйства республики. При этом в имеющихся в виде приложения к данному регламенту картах-схемах не указано разграничение лесных зон на территории города, отсутствуют ссылки на карту-схему лесного хозяйства городского поселения.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом апелляционной инстанции, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Кассационным судом общей юрисдикции указанные судебные акты оставлены без изменения.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отменила названные судебные акты и приняла новое решение об удовлетворении административного искового заявления по следующим основаниям.

В силу подп. "г" п. 2 ч. 8 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования.

Статья 87 ЛК РФ в редакции, действовавшей на момент принятия лесохозяйственного регламента, определяла лесохозяйственный регламент как основу осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка (ч. 1); предусматривала, что состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (ч. 7).

На момент разработки и принятия лесохозяйственного регламента действовал приказ Рослесхоза от 4 апреля 2012 г. N 126, раздел III которого предусматривал, что лесохозяйственные регламенты разрабатываются для лесничеств (лесопарков) (п. 8); основой для их разработки являются материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования (п. 10); информация приводится в виде текстовых, табличных и графических материалов (в том числе картографических) (п. 11); органы местного самоуправления организуют ознакомление заинтересованных лиц с проектом лесохозяйственного регламента, в том числе размещают его на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на срок не менее 30 дней с момента разработки, и по истечении указанного срока с учетом поступивших предложений и замечаний заказчик в течение 30 дней организует доработку проекта лесохозяйственного регламента и его утверждение (п. 12).

Имеющаяся в материалах административного дела и представленная административным истцом копия регламента и 3 приложения к нему: карта-схема, названная в оглавлении регламента схематической картой субъекта Российской Федерации, с выделением территории лесничества; карта-схема деления лесов лесничества по лесорастительным зонам и лесным районам; карта-схема подразделения лесов лесничества по целевому назначению - не имеют расшифровки содержащихся на них цифровых обозначений. Две последние карты, в отличие от первого приложения, представлены в усеченном виде, в них отсутствует расположение города, входящего в состав городского округа, не отражено городское лесничество данного городского округа.

Какие-либо другие копии лесохозяйственного регламента с приложением к нему названных карт-схем, содержащих сведения об указанном выше лесничестве, в материалах административного дела отсутствуют; нет иных доказательств, подтверждающих вывод судов об опубликовании оспариваемого нормативного правового акта с упомянутым приложением в полном объеме.

Пленум Верховного Суда РФ в п. 40 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ признала неправомерными выводы судов о соблюдении порядка опубликования лесохозяйственного регламента в полном объеме.

Проанализировав содержание лесохозяйственного регламента, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ также пришла к выводу о том, что он противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В связи с изложенным обжалуемые судебные акты были отменены, а постановление администрации признано недействующим.

Определение N 74-КАД22-2-К9