Практика применения земельного законодательства

16. Возведение на публичном земельном участке только объекта вспомогательного использования не влечет возникновения у его собственника права на приобретение в собственность публичного земельного участка в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Общество на основании договора аренды владело двумя публичными земельными участками, один из которых был предоставлен для строительства и последующей эксплуатации офисного здания, а другой - для размещения парковки без права возведения капитальных объектов. Возведя и зарегистрировав в упрощенном порядке в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) право собственности на вспомогательные объекты (пункты охраны), общество обратилось за приобретением в собственность названных участков.

Министерство (орган, ранее уполномоченный распоряжаться публичными землями) и общество заключили договор купли-продажи земельных участков со ссылкой на подпункт 6 пункта 2 статьи 39.3 и пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ. Впоследствии администрация, к которой перешли полномочия по распоряжению публичными землями, ссылаясь на нарушение обществом правового режима спорных участков, отсутствие объектов недвижимости, в целях строительства которых предоставлялся один из участков, нарушение публичных интересов совершенными сделками и императивных положений земельного законодательства о приватизации участков, обратилась в арбитражный суд с иском о признании договоров купли-продажи участков ничтожными и применении последствий недействительности сделок.

Решением арбитражного суда первой инстанции в иске отказано.

Постановлениями арбитражного суда апелляционной инстанции и суда округа решение оставлено без изменения.

При этом суды исходили из правомерности владения обществом спорными участками на основании договора аренды, наличия записи в ЕГРН о праве собственности общества на объекты, которые не были признаны самовольными постройками, и обоснованной реализации обществом исключительного права на выкуп спорных участков в порядке статьи 39.20 ЗК РФ.

Судебная коллегия Верховного Суда отменила названные судебные акты и удовлетворила требования администрации в части признания недействительными договоров купли-продажи земельных участков, в части применения последствий недействительности сделок направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав следующее.

В силу пункта 1 статьи 39.3 ЗК РФ, по общему правилу, продажа находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов.

Пунктом 2 указанной статьи установлены исключения из общего правила и приведен перечень случаев продажи земельных участков без проведения торгов.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 и пунктом 1 статьи 39.20 ЗК РФ исключительным правом на приобретение в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обладают граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

По смыслу указанных норм, подлежащих применению с учетом общих положений земельного законодательства, обязывающих собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением (статья 42 ЗК РФ), возникновение исключительного права на приобретение земельного участка без проведения торгов зависит от достижения той цели, для которой он предоставлялся лицу.

Выкуп земельного участка, находящегося в публичной собственности, без проведения торгов лицом, имеющим в собственности здание (сооружение), правомерно возведенное на данном участке, обусловлен необходимостью обслуживания и использования такого объекта по назначению.

Арендатор-застройщик вправе возводить на публичном участке с учетом требований градостроительного регламента строения вспомогательного использования без получения разрешения на строительство и зарегистрировать на них право собственности в упрощенном порядке в соответствии с законодательством о регистрации недвижимости.

При этом из совокупного анализа пунктов 2 и 3 части 17 статьи 51 и части 15 статьи 55 ГрК РФ и статьи 135 ГК РФ следует, что основными критериями для отнесения строений и сооружений к вспомогательным являются их принадлежность к виду сооружений пониженного уровня ответственности, отсутствие необходимости получения разрешительной документации на их строительство и наличие на земельном участке основного объекта недвижимого имущества, по отношению к которому такое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию.

Арендатор публичного земельного участка, предоставленного для строительства объекта недвижимости, вправе самостоятельно определить очередность возведения вспомогательных объектов и принять решение об их создании до начала строительства основного объекта недвижимости. Однако приобретение такого участка в собственность путем выкупа на возмездной основе возможно только после окончания строительства основного объекта.

Таким образом, возведение на публичном земельном участке только объекта вспомогательного использования, в том числе при наличии государственной регистрации права собственности на этот объект, в отсутствие на этом земельном участке основного здания или сооружения не влечет возникновения у собственника вспомогательного объекта права на приобретение в собственность земельного участка в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 39.20 ЗК РФ.

Определение N 302-ЭС21-14414

17. Придание нормативному правовому акту обратной силы допускается только в случаях, когда это прямо предусмотрено в самом акте и не ухудшает положение участника гражданского оборота.

Общество обратилось в комитет с заявлением о выдаче в соответствии со статьей 39.36 ЗК РФ разрешения на использование земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для размещения элемента благоустройства территории (элемента входной группы).

Комитет возвратил обществу заявление без рассмотрения, указав, что согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 8 ноября 2019 г. N 521-118 "О порядке и условиях размещения на территории Санкт-Петербурга объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга или государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута" (далее - Закон N 521-118) размещение элементов благоустройства территории (элементов входов и входных групп) осуществляется на основании договора на размещение объекта без проведения аукциона.

Не согласившись с позицией комитета, общество обратилось в арбитражный суд с требованиями о признании незаконным бездействия комитета и об обязании его в течение одного месяца с даты вступления решения суда в законную силу выдать разрешение на использование земельного участка без его предоставления на один год для размещения элемента благоустройства территории.

Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда и постановлением окружного суда, в удовлетворении заявления отказано.

Суды, руководствуясь положениями статьи 39.36 ЗК РФ и статьи 7 Закона N 521-118, указали, что после вступления в силу названного закона размещение элемента благоустройства территории возможно только на основании договора, заключаемого без проведения аукциона.

Судебная коллегия Верховного Суда отменила судебные акты и направила дело на новое рассмотрение, указав следующее.

Общество обратилось с заявлением о выдаче разрешения, предполагающего бездоговорное использование земельного участка на основании действующего Временного порядка взаимодействия структурных подразделений Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга при принятии решений о выдаче разрешений на использование земель и земельных участков, находящихся в государственной собственности в порядке, предусмотренном статьей 39.36 ЗК РФ, то есть до вступления в силу Закона N 521-118. Рассмотрение заявления осуществлялось комитетом после указанной даты.

Отношения сторон по рассмотрению вопроса о выдаче разрешения на размещение спорного объекта являются длящимися и возникают с момента подачи соответствующего заявления заинтересованным лицом.

Указанный закон регулирует не только непосредственно процедуру выдачи соответствующего разрешения, но и устанавливает порядок обращения заинтересованного лица с таким заявлением. Возвращая заявление общества, комитет указал на необходимость обращения с заявлением не о выдаче разрешения, а о заключении договора в соответствии с положениями Закона N 521-118, распространив тем самым на спорные отношения нормы закона, еще не вступившего в силу на день обращения заявителя в орган.

Земельное законодательство не содержит положений о действии во времени норм этого законодательства, в связи с чем действует общий принцип права, согласно которому применение закона с обратной силой может иметь место только в исключительных случаях и такое применение допускается только в силу прямого указания закона. В частности, данный принцип реализован в пункте 1 статьи 4 ГК РФ, согласно которому акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя, который, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида.

В данном случае, напротив, в результате применения закона с обратной силой в отношениях между публично-правовым образованием и частным лицом положение частного лица не улучшается, а ухудшается, то есть обратная сила придается не в интересах этого лица, а в интересах публично-правового образования, заинтересованного в получении платы за размещение объекта на земельном участке. Соответственно, даже в случае, если бы закон непосредственно содержал положения о применении его норм с обратной силой, это бы противоречило неоднократно высказывавшейся позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

С учетом изложенного, если принять во внимание, что Закон N 521-118 не содержит положений, распространяющих его действие на ранее возникшие отношения, он не может быть применен с обратной силой к возникшим имущественным отношениям.

Определение N 307-ЭС21-11714