практика Европейского Суда по правам человека

В Верховный Суд Российской Федерации поступил неофициальный перевод постановления Европейского Суда по правам человека по жалобам N 45668/05 и 2292/06 "Волчкова и Миронов против Российской Федерации" (вынесено 28 марта 2017 года, вступило в силу 18 сентября 2017 года), которым также установлено нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции ввиду необеспечения справедливого баланса между требованиями общественного интереса и необходимостью защиты права собственности при принятии решений об изъятии недвижимого имущества заявителей.

Власти не оспаривали тот факт, что вопросы, связанные с изъятием дома и земельного участка заявителей, представляли собой "вмешательство" по смыслу статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, что органы местного самоуправления являлись частью "государства" по смыслу Конвенции и что, несмотря на обстоятельства данного дела и условия инвестиционного проекта, осуществляемого частной компанией, соответствующее "вмешательство" было допущено в результате издания органом местного самоуправления распоряжения об изъятии имущества (пункт 98 постановления).

Суд напомнил, что статья 1 Протокола N 1 к Конвенции содержит три отдельные правовые нормы: первая норма, изложенная в первом предложении первого абзаца, имеет общий характер и формулирует принцип беспрепятственного пользования имуществом; вторая норма, содержащаяся во втором предложении первого абзаца, относится к лишению имущества и ставит его в зависимость от определенных условий; третья норма, закрепленная во втором абзаце, признает, что Договаривающиеся Государства имеют право, помимо прочего, контролировать использование имущества в соответствии с общими интересами. Эти три нормы, однако, связаны между собой: вторая и третья нормы имеют отношение к конкретным видам вмешательства в осуществление права беспрепятственно пользоваться имуществом и, следовательно, должны трактоваться в свете общего принципа, сформулированного в первой норме. Сторонами не оспаривалось, что по данному делу было допущено "лишение имущества" по смыслу пункта 1 статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции (пункт 99 постановления).

Таким образом, Суду необходимо было определить, являлось ли такое лишение обоснованным с учетом положений статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции. Мера, сопровождающаяся изъятием имущества, может быть признана соответствующей требованиям указанной статьи при условии ее соответствия трем критериям: она должна осуществляться "на условиях, предусмотренных законом", то есть исключать любые произвольные действия со стороны органов государственной власти; должна осуществляться "в интересах общества"; и при соблюдении справедливого баланса между правами собственника такого имущества и интересами общества. Суд оценил выполнение каждого из указанных критериев по указанному делу.

Как следовало из текста постановления, рассматривавший дело заявителей суд первой инстанции достаточно подробно рассмотрел бесспорно важный вопрос о наличии у органов местного самоуправления полномочий по принятию решения об изъятии имущества. Суд не нашел оснований для того, чтобы не доверять толкованию соответствующих положений, представленному национальными судами, а также не располагал какими-либо доказательствами, свидетельствующими о недобросовестности их действий или о ненадлежащем применении законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления по принятию решений об изъятии имущества. Применительно к обстоятельствам данного дела, у Суда не возникло вопросов о качестве соответствующего законодательства, которое должно быть доступным и предсказуемым для заинтересованного лица. Национальный суд, отметил Суд, разъяснил очевидные противоречия между отдельными положениями Земельного кодекса Российской Федерации <12>, а также между положениями Земельного кодекса Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации, указав, со ссылкой на статью 3 Земельного кодекса Российской Федерации, что последний является специальным законом в вопросах регулирования земельных отношений (пункт 103 постановления).

--------------------------------

<12> Далее также - ЗК РФ.

По вопросу о наличии "интересов общества" Суд повторил, что в связи с наличием у них непосредственной информации об обществе и его потребностях органы государственной власти, в принципе, находятся в лучшем положении, чем международный судья, чтобы судить о точном содержании "общественного интереса". Система защиты, созданная в соответствии с Конвенцией, возлагает на национальные органы государственной власти обязанность произвести первоначальную оценку того, существует ли проблема, представляющая общественный интерес и требующая применения мер, сопровождающихся лишением собственности (пункт 108 постановления).

Суд напомнил, что лишение собственности, осуществляемое исключительно в целях получения выгоды частным лицом, не может рассматриваться как лишение имущества "в интересах общества". Вместе с тем принудительный переход права собственности от одного частного лица к другому может, в зависимости от обстоятельств, рассматриваться в качестве законного способа удовлетворения интересов общества. В постановлении по делу "Джеймс и другие против Соединенного Королевства" 1986 года Суд заключил - даже при наличии в действующем законодательстве выражений типа "для общего пользования", на тот момент времени в конституциях, законодательстве и прецедентной практике Договаривающихся государств отсутствовал общий принцип, устанавливающий запрет на принудительный переход права собственности на имущество между частными лицами исходя из понятия "интересов общества". Выражение "в интересах общества", согласно мнению Суда, не означает, что имущество, право собственности на которое передается, должно передаваться в общее пользование, а равно что непосредственные преимущества от его использования должно получать какое-либо конкретное сообщество или его значительная часть (пункт 109 постановления).

Суд подчеркнул: он разработал строгие правила оценки наличия "интересов общества" с точки зрения изъятия имущества на основании издаваемых законов, в частности, в контексте значимых социальных изменений или общих мер экономического или социального развития, например, направленных на защиту окружающей среды, исторического или культурного наследия страны. Исходя из естественного предположения о широкой свободе усмотрения законотворческих органов при осуществлении социально-экономической политики, Суд отметил следующее: он будет уважать мнение законодательного органа относительно наличия "интересов общества", за исключением случаев, когда такое мнение "явным образом лишено какой-либо разумной основы" (пункт 110 постановления).

Суд обратил внимание на то, что по вопросу о наличии "справедливого баланса", применимые к обстоятельствам данного дела общие принципы были недавно следующим образом им изложены в постановлении по делу "Вистиньш и Перепелкин против Латвии":

"108. Даже в том случае, если вмешательство в право на беспрепятственное пользование имуществом осуществляется "на условиях, предусмотренных законом", то есть исключает любые произвольные действия и "в интересах общества", такое вмешательство в любом случае должно осуществляться при соблюдении "справедливого баланса" между интересами общества в целом и требованиями защиты основных прав человека. В частности, используемые средства должны быть в разумной степени пропорциональны цели, преследуемой при лишении человека его имущества...

109. При оценке соблюдения данного требования Суд признает, что государство обладает широкой свободой усмотрения как с точки зрения выбора средств принуждения, так и с точки зрения определения обоснованности применения таких мер интересами общества и целью приобретения соответствующего имущества...

Тем не менее Суд не может отказаться от своих полномочий по оценке действий органов государственной власти, в связи с чем должен определить, был ли по данному делу обеспечен справедливый баланс между спорными мерами и правом заявителей на беспрепятственное пользование имуществом по смыслу первого предложения статьи 1 Протокола N 1...

110. Условия компенсации в соответствии с положениями действующего законодательства имеют существенное значение для оценки того, соответствовала ли оспариваемая мера критерию справедливого баланса и, в частности, налагала ли она непропорциональное бремя на заявителей. Суд ранее отмечал, что изъятие имущества без выплаты компенсации, соответствующей его разумной стоимости, по общему правилу, представляет собой непропорциональное вмешательство. В большинстве случаев изъятия имущества в силу закона, например, изъятия земельного участка для строительства дороги или для удовлетворения иных "интересов общества", только полная компенсация может рассматриваться в качестве соответствующей его разумной стоимости... Суд не может поставить изъятие имущества в силу закона, осуществляемое в соответствии с требованиями действующего законодательства, на один уровень с конструктивным лишением имущества, направленным на сохранение той или иной фактической ситуации, возникающей в результате незаконных действий властей...

111. Кроме того, Суд напоминает, что при изъятии имущества должна соблюдаться особая процедура общей оценки последствий такого изъятия, включающая в себя предоставление компенсации, соответствующей разумной стоимости изымаемого имущества; определение лиц, имеющих право на получение такой компенсации; и урегулирование любых иных вопросов, возникающих при отчуждении имущества... Сумма компенсации, по общему правилу, должна рассчитываться на основе стоимости имущества на дату его изъятия. Любой иной подход мог бы повлечь за собой риск неопределенности или даже произвола..." (пункт 113 постановления).

Суд придерживался позиции, согласно которой вопросы, связанные с наличием "интересов общества" и оценкой пропорциональности вмешательства, тесным образом взаимосвязаны. С учетом этого Суд счел необходимым рассмотреть их совместно.

Как следовало из текста постановления, основной довод заявителей сводился к тому, что изъятие их имущества не было направлено на удовлетворение каких-либо истинных и достаточных интересов общества. В частности, они утверждали - единственным выгодоприобретателем являлся частный инвестор и вся процедура изъятия имущества представляла собой не что иное, как законное средство, направленное на получение непропорциональной выгоды (пункт 115 постановления).

Суд отметил, что вопрос эффективности защиты частной собственности, следующий из жалоб заявителей на нарушение прав, гарантированных статьей 1 Протокола N 1 к Конвенции, не ограничивается лишь вопросом о выплате компенсации, который, безусловно, имеет важное значение с точки зрения оценки процедуры изъятия имущества на предмет ее соответствия требованиям статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции как в ходе судебного разбирательства на внутригосударственном уровне, так и при рассмотрении дела в Суде. Строгие критерии удовлетворения "интересов общества" не нужно рассматривать в качестве предоставленной органам государственной власти полной свободы действий при изъятии имущества вне зависимости от обстоятельств конкретного дела (пункт 116 постановления).

По мнению Суда, помимо очевидного финансового аспекта, вопросы, связанные с изъятием жилья (жилых помещений) в целях удовлетворения финансовых интересов группы инвесторов или выгодоприобретателей, могут иметь серьезные последствия для собственников изымаемого имущества.

Суд обратил внимание, что в отличие от ранее перечисленных <13>, обстоятельства данного дела касались не издания и применения законов, регулирующих порядок изъятия имущества для достижения отдельных политических, экономических и социальных целей и задач, а принятия отдельных административных решений органами местного самоуправления. Несмотря на очевидную взаимосвязь мер по изъятию земельного участка заявителей с градостроительной документацией общего характера, Суд не согласился с доводами властей о том, что такое изъятие было направлено на решение какой-либо значимой проблемы общего характера. В соответствующем административном решении речь шла об "улучшении архитектурного облика города и переселении жителей из жилья, переставшего отвечать санитарным требованиям". Материалы дела не содержали доказательств того, что дом заявителей находился в состоянии, не пригодном для проживания; более того, в указанном случае он должен был быть снесен в рамках программы по сносу ветхого жилья, а не проходить процедуру изъятия. По меньшей мере, в одном из отчетов об оценке указывалось: дом заявителей был пригоден для проживания, однако требовал косметического ремонта. Рассмотрев вопрос об эстетическом аспекте градостроительной документации, Суд не нашел в материалах дела или в замечаниях властей каких-либо доводов в пользу необходимости замены индивидуальных жилых домов многоквартирными домами, а равно в пользу преимущественного значения указанных интересов над законными интересами собственников домов (пункт 118 постановления).

--------------------------------

<13> См. подробнее: постановление по делу "Джеймс и другие против Соединенного Королевства"; постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Бывший король Греции и другие против Греции", постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Ян и другие против Германии", постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Дубска и Крейзова против Чешской Республики".

Власти обратили внимание Суда на необходимость изъятия земельного участка для реализации конкретного строительного проекта. Указанный проект, по мнению властей, был направлен на строительство жилья, а именно многоквартирных домов, для расширения предложения на рынке жилья (пункт 119 постановления).

Суд отметил, что с формальной точки зрения применение процедуры изъятия земельного участка, действительно, имело непосредственное отношение к муниципальной политике, направленной на улучшение внешнего вида города, а также на обновление жилищного фонда и расширение предложения на рынке жилья. Вместе с тем, далее подчеркнул Суд, изучив положения инвестиционного договора и другие обстоятельства данного дела, Суд счел - национальные административные и судебные органы не предоставили убедительных и достаточных доводов в пользу того, что основания для изъятия имущества заявителей имели разумную основу (пункт 120 постановления).

Суд обратил внимание на то, что не было предоставлено каких-либо доказательств надлежащего обсуждения выбора земельного участка, предназначенного для реализации спорного строительного проекта, с местным населением, в том числе с заявителями, согласно требованиям законодательства Российской Федерации, равно как и доказательств поиска иных вариантов возможного размещения объектов или их отсутствия. Представленные в распоряжение Суда материалы не свидетельствовали о наличии каких-либо проблем, обусловленных нехваткой жилья в соответствующем районе. Суд также решил: доводы о наличии интересов общества были, по меньшей мере, поставлены под сомнение спорными обстоятельствами принятия основного градостроительного документа, что было подтверждено прокуратурой. Суд также отметил следующее - согласно инвестиционному договору органы местного самоуправления приобретали право собственности на 5% от общего количества построенных квартир. Вместе с тем государство-ответчик не предоставило каких-либо доказательств в обоснование заявленного им довода о включении указанных объектов недвижимого имущества в состав социального жилья (пункт 121 постановления).

С целью оценки соответствия действий государства требованиям статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции Суду следовало провести общий анализ различных интересов с учетом того, что Конвенция гарантирует права, которые являются "практическими и эффективными", а не теоретическими и иллюзорными. При этом Суд не должен был ограничиваться поверхностными фактами, а должен рассмотреть всю суть ситуации, в том числе поведение сторон, используемые государством средства достижения поставленной цели и порядок их осуществления (пункт 122 постановления).

Исходя из предположения о широкой свободе усмотрения государства в контексте изъятия имущества и обстоятельств конкретного дела, Суд не смог однозначно ответить на вопрос о том, были ли меры по изъятию имущества заявителей для строительства многоквартирных домов направлены на достижение явных интересов общества.

Суд принял во внимание доводы властей о выплате компенсации заявителям, в том числе об отклонении заявителями более выгодных предложений инвестора и об их бездействии, выразившемся в непредоставлении в суд ходатайства о проведении дополнительной экспертизы при несогласии заявителей с методологией, использовавшейся при проведении оценки в феврале 2005 года, и (или) с выводами эксперта.

Вне всяких сомнений, указал Суд, заявители были вправе отклонить любые предложения на досудебном этапе урегулирования возникшего спора. Вместе с тем, по мнению Суда, подобное поведение не следует толковать как "отказ" от их права на достаточную компенсацию ни в соответствии с требованиями национального законодательства, ни в соответствии с положениями статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции. В силу действующего законодательства Российской Федерации в области изъятия имущества, при недостижении сторонами соглашения о выкупной цене, данный вопрос подлежал рассмотрению в судебном порядке. Таким образом, судебные органы были обязаны определить размер компенсации, соответствующей реальной рыночной стоимости имущества (пункт 125 постановления).

Как усматривалось из постановления, заявители не представили в суд первой инстанции какие-либо надлежащие возражения или аргументы для оспаривания отчета об оценке. Суд согласился с тем, что, отказавшись от возможности требовать проведения дополнительной экспертизы, заявители поставили себя в невыгодное положение. Вместе с тем Суд отметил, что в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации заявители располагали и иными способами оспаривания отчета об оценке без проведения дополнительной экспертизы. В апелляционной жалобе заявители оспаривали выводы эксперта, представили некоторые расчеты и пояснения и предлагали другую оценку имущества. В частности, первая заявительница указала, что при определении стоимости дома и земли эксперт должен был применить "метод предполагаемого использования". Она также подчеркивала - экспертная оценка основывалась на предположении о том, что соответствующий земельный участок был предназначен для размещения дачи, а не многоквартирного дома; однако поскольку вокруг участка уже располагались аналогичные многоквартирные дома, то такое предположение было необоснованным. Суд не нашел подобные доводы заявительницы бессмысленными или необоснованными. Таким образом, национальным судебным органам следовало дать оценку доводам заявительницы о рыночной стоимости изымаемого имущества, поскольку такие доводы были непосредственным образом связаны с предметом спора, и мотивировать их отклонение (пункт 126 постановления).

Суд счел, что подготовленная по инициативе суда оценка имущества заявителей не учитывала указанные обстоятельства. Исходя из этого Суд пришел к выводу: по данному делу было допущено нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.