практика Европейского Суда по правам человека

В Верховный Суд Российской Федерации поступил неофициальный перевод постановления Европейского Суда по правам человека по жалобе N 54490/10 "Жидов и другие против Российской Федерации" (вынесено 16 октября 2018 года, вступило в силу 18 марта 2019 года), которым установлено нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции в связи с необеспечением судами справедливого баланса между требованиями общественного интереса и необходимостью защиты права собственности при рассмотрении гражданских дел о признании принадлежащих отдельным заявителям зданий самовольными постройками и их сносе.

Заявители настаивали на том, что они были лишены права собственности. В частности, по их мнению, признание судами спорных объектов самовольными постройками и принятие ими судебных актов о сносе этих построек представляло собой нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.

Суд напомнил, что понятие "собственность" применяется самостоятельно и не зависит от определений, закрепленных во внутригосударственном праве. Важно определить, могут ли обстоятельства данного дела, рассматриваемые в совокупности, наделить заявителя материальным интересом, охраняемым статьей 1 Протокола N 1 (пункт 77 постановления).

Применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела Суд счел следующее - вне зависимости от того, являлось ли количество истекшего времени достаточным для появления у заявителей серьезного и подлежащего признанию материально-правового интереса, органы государственной власти зарегистрировали право собственности заявителей на спорные объекты недвижимого имущества в едином реестре, а потому официально признали их собственниками данного имущества. Соответственно, такое имущество, по мнению Суда, являлось их "собственностью" по смыслу статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции (пункт 78 постановления).

Суд отметил, что национальные судебные органы сочли здания заявителей самовольными постройками и распорядились их снести. В связи с этим они сослались на положения, регулирующие вопросы безопасной эксплуатации опасных объектов, градостроительных и строительных норм и правил. Суды также обратили внимание на необходимость учета интересов потребителей газа (пункт 94 постановления).

Суд резюмировал: вне зависимости от наличия у Российской Федерации контроля за компаниями, эксплуатирующими трубопроводы и нефтепродуктопроводы, постановления судов о сносе зданий преследовали цель, представляющую общий интерес, в частности, цель защиты жизни и здоровья людей, обеспечения безопасной эксплуатации опасных объектов и бесперебойного газоснабжения населения. Подобные соображения Суд счел достаточными для того, чтобы прийти к выводу о том, что постановления о сносе зданий представляли собой вмешательство властей в право заявителей на уважение их права собственности и такое вмешательство преследовало ряд законных целей (пункт 95 постановления).

Относительно типа вмешательства и применимых стандартов Суд полагал, что обстоятельства рассматриваемого дела касались регулирования использования имущества по смыслу второго пункта статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.

По вопросу о законности вмешательства Суд напомнил, что за исключением случаев явного произвола, он не вправе ставить под сомнение толкование национального законодательства, осуществленное внутригосударственными судами. В данном деле он не усмотрел доказательств того, что признание домов заявителей самовольными постройками по смыслу статьи 222 ГК РФ можно было расценивать как произвольное толкование или применение данной нормы внутригосударственными судебными органами (пункт 97 постановления).

В связи с этим Суд счел: вмешательство было осуществлено "на условиях, предусмотренных законом" по смыслу статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции. Таким образом, Суду следовало определить, было ли такое вмешательство пропорционально преследуемым законным целям.

Суд напомнил - пропорциональность вмешательства подразумевает наличие справедливого баланса между требованиями общественного интереса и требованиями защиты основных прав человека. Такой баланс нарушается в случае, если соответствующее лицо сталкивается со "специальным и чрезмерным бременем". Суд также упомянул, что определение наличия справедливого баланса требует общего изучения различных затрагиваемых интересов, а также может потребовать анализа поведения сторон, средств, использованных государством, и способа их применения, в частности, обязательства государственных органов действовать своевременно, надлежащим образом и последовательно. В вопросах, касающихся права собственности, Суд придает особое значение принципу надлежащего управления и полагает, что органы государственной власти должны действовать с максимальной осторожностью (пункт 98 постановления).

Применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела в рамках анализа пропорциональности вмешательства Суд обратил внимание на довод заявителей о том, что органы государственной власти зарегистрировали их право собственности на здания, расположенные в непосредственной близости от опасных объектов, в едином реестре прав на недвижимое имущество, а потому действовали в нарушение требования разумной предусмотрительности. Заявители также подчеркнули, что такая ошибка государственных органов не должна оказывать неблагоприятного воздействия на добросовестных заявителей. В связи с этим Суду следовало рассмотреть вопрос о том, должны ли были регистрационные органы отказать в регистрации прав на недвижимое имущество заявителей по причине его расположения в непосредственной близости от опасных объектов или по иным основаниям (пункт 99 постановления).

Суд установил, что регистрационные органы были наделены полномочиями проверить подлинность и достоверность документов, а также существования зарегистрированных ранее прав на те же объекты недвижимого имущества, однако не имели возможности провести проверку на месте (пункт 100 постановления).

Как усматривалось из постановления, заявители зарегистрировали свои права на недвижимое имущество в рамках упрощенной процедуры регистрации: посредством предоставления кадастровых паспортов на объекты, декларации об объекте недвижимого имущества и договора купли-продажи недвижимого имущества. В связи с применением упрощенной процедуры регистрации регистрационный орган был лишен возможности проверить необходимость получения разрешения на строительство или иных разрешений, а также факт их получения конкретными заявителями (пункт 101 постановления).

Рассматривая вопрос об обязанности регистрационного органа проверить, распространялись ли ограничения, возникающие в связи с наличием охранных зон и минимально допустимых расстояний, на участки заявителей, Суд обратил внимание на то, что, вопреки доводам властей, охранные зоны должны были быть зарегистрированы в едином государственном реестре, а впоследствии - в государственном кадастре. В соответствии с обстоятельствами указанного дела участки земли, принадлежавшие Ж. и К., частично находились в охранных зонах, однако компании, эксплуатирующие газопроводы и продуктопроводы, не произвели регистрацию каких-либо ограничений, наложенных на земельный участок Ж. в связи с существованием таких охранных зон. Кроме того, они произвели регистрацию данных охранных зон уже после регистрации права собственности К. Что же касается минимально допустимых расстояний между газопроводами и жилыми объектами, в пределах которых были расположены дома Кас. и В., то такие минимально допустимые расстояния, по мнению Суда, и вовсе не подлежали официальной регистрации (пункт 102 постановления).

При указанных обстоятельствах Суд счел, что у регистрационных органов отсутствовала возможность проверить, располагались ли участки земли заявителей в пределах охранных зон или минимально допустимых расстояний между газопроводами и жилыми объектами, и, соответственно, отказать в регистрации права собственности заявителей. Таким образом, согласно позиции Суда, сам по себе факт регистрации права собственности заявителей не свидетельствовал о нарушении органами власти обязательства по своевременному принятию необходимых действий. В связи с этим для целей оценки пропорциональности вмешательства Суд рассмотрел иные обстоятельства дел заявителей (пункт 103 постановления).

В отношении жалобы N 54490/10, поданной Ж.

Суд отметил следующее - заявитель приступил к строительству дома, хотя не получил необходимые разрешения и не провел межевание земельного участка, а также еще что до окончания работ (а именно в 1993 году) он узнал о том, что строительство велось не на том участке, который был ему предоставлен, и что возводимый им дом располагался в непосредственной близости от газопровода, границы которого на тот момент времени уже были обозначены на местности. Суд также обратил внимание и на то, что, несмотря на указания государственных органов о необходимости приостановления строительства дома и на их отказ в подключении дома к водо-, газо- и электроснабжению, заявитель на свой страх и риск продолжил работы и заселился в дом в 1994 году (пункт 104 постановления).

По мнению Суда, данный объект соответствовал всем признакам самовольной постройки по смыслу статьи 222 ГК РФ, а именно был возведен на земельном участке, не предоставленном для этих целей в установленном порядке, без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений и с явным нарушением градостроительных и строительных норм и правил (пункт 105 постановления).

Действительно, продолжил Суд, в течение многих лет органы государственной власти не предпринимали каких-либо ответных мер, а эксплуатирующая газопровод организация не обращалась в суд с требованиями к заявителю. В связи с этим Суд признал, что, зная о существовании данной постройки, государственные органы способствовали сохранению ситуации, представляющей угрозу для безопасности и здоровья общества. Вместе с тем Суд счел - такое попустительство со стороны органов государственной власти не могло сформировать у заявителя чувство защиты от возможных неблагоприятных последствий. Фактически, с одной стороны, заявитель не мог добиться признания права собственности на дом на основании пункта 3 статьи 222 ГК РФ, и, даже если допустить, что заявитель придерживался иного мнения на этот счет, он никогда не обращался в суд с соответствующими требованиями. С другой стороны, исковая давность на обращение в суд с требованиями о сносе подобных построек не распространяется (пункт 106 постановления).

На основании вышеизложенного Суд пришел к выводу - заявитель не стал жертвой непропорционального вмешательства в его право собственности. Соответственно, в его отношении не было допущено нарушения статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.

В отношении жалоб N 1153/14 и N 2680/14, поданных Кас. и В.

Суд отметил, что органы государственной власти передали спорные участки земли их предыдущим владельцам для осуществления строительства в 1994 и 1999 годах; в 2002 году информация о газопроводе была внесена в кадастровый паспорт района, однако в 2003 году органы государственной власти выдали предыдущим собственникам земельных участков разрешение на строительство (пункт 108 постановления).

Кроме того, как усматривалось из представленных материалов, после завершения З. (предыдущим собственником участка) строительства дома, в 2004 году органы государственной власти оформили акт приемочной комиссии по законченному строительством ее индивидуального жилого дома в эксплуатацию. Впоследствии в 2005 году В. построил на том же земельном участке, предназначенном для строительства, еще один дом (пункт 109 постановления).

Принимая во внимание наличие таких разрешений и согласований, Суд счел - заявители на законных основаниях могли быть уверены в законной безопасности осуществляемого ими строительства. Обязанность снести дома за свой счет была возложена на заявителей по причине халатности органов государственной власти, в отсутствие с стороны заявителей каких-либо недобросовестных действий и безответственности, имевших бы значение во внутригосударственных производствах (пункт 110 постановления).

Суд отметил, что вмешательство в право на уважение имущества заявителей было допущено именно органами государственной власти, а не предыдущими собственниками спорных объектов, которые получили все необходимые разрешения на строительство и добросовестность действий которых никогда не ставилась под сомнение в ходе судебного разбирательства на национальном уровне. Кроме того, Суд не может исключить и тот факт, что даже если бы заявители и обратились с соответствующими исками <14>, они могли быть признаны неприемлемыми по причине истечения трехлетнего срока исковой давности (пункт 112 постановления).

--------------------------------

<14> "Рассматривая довод [в]ластей о том, что заявители не обращались в суд с требованием о взыскании компенсации за утраченное имущество, Суд напоминает, что Кас... действительно не обращалась в суд с иском о возмещении ущерба, а также что заявленные В... требования о предоставлении иного жилья и о компенсации причиненного ущерба были отклонены по причине, в частности, наличия договора купли-продажи с З., который не был расторгнут... Суд учитывает, что заявители не предприняли попытки урегулирования спора со своими контрагентами" (пункт 111 постановления).

При таких обстоятельствах Суд резюмировал - возложение на заявителей обязанности обращаться в суд с иском к контрагентам было бы чрезмерным с учетом отсутствия какой-либо определенности относительно исхода такого дела и непредставления властями каких-либо доказательств практической эффективности соответствующего средства правовой защиты (пункт 113 постановления).

Подобные основания признаны Судом достаточными для того, чтобы прийти к выводу о том, что органы государственной власти не обеспечили справедливый баланс между требованиями общественного интереса и необходимостью защиты права собственности заявителей. Следовательно, в отношении данных заявителей было допущено нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.

В отношении жалобы N 31636/14, поданной К.

Суд отметил, что информация о нефтепродуктопроводах и охранных зонах была внесена в генеральный план города Ч. в 1993 году, а также что копия данного плана была представлена в приложении к постановлению местной администрации о выделении соответствующих земель СНТ. Таким образом, СНТ не могло не знать об их существовании. Заявительница зарегистрировала право собственности посредством предоставления правоустанавливающего документа на землю, выданного на основании данного постановления. Суд счел следующее - на момент приобретения ею земельного участка и на момент подачи заявления о регистрации права собственности заявительница имела возможность ознакомиться с имевшимся в ее распоряжении генеральным планом города Ч. и должна была знать о том, что спорный участок находился в непосредственной близости от продуктопровода. Суд обратил внимание: заявительница не ссылалась на отсутствие у нее возможности для ознакомления с выпиской из генерального плана города Ч. (пункт 115 постановления).

Суд также отметил - заявительница не могла не знать о существовании обваловки, возведенной для защиты продуктопроводов и располагавшейся в непосредственной близости от приобретаемого ей участка, а также что, по меньшей мере, она могла поинтересоваться о назначении указанной обваловки и получить необходимые сведения у председателя СНТ или органов местного самоуправления (пункт 115 постановления).

По мнению Суда, вынесение судом постановления о признании садового дома и хозяйственных построек самовольными и об их сносе не возложило на заявительницу непропорционального бремени. Соответственно, в отношении нее не было допущено нарушения статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.

В Верховный Суд Российской Федерации поступил неофициальный перевод постановления Европейского Суда по правам человека по жалобе N 45720/17 "Байкин и другие против Российской Федерации" (вынесено 11 февраля 2020 года, вступило в силу 12 октября 2020 года), которым также было установлено нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции в связи с необеспечением судами справедливого баланса между требованиями общественного интереса и необходимостью защиты права собственности при рассмотрении гражданских дел о признании принадлежащих отдельным заявителям зданий самовольными постройками и их сносе.

Первый заявитель в квалификации судом его дома как "самовольной постройки" и принятии решения о его сносе усматривал нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.

Суд напомнил, что статья 1 Протокола N 1 к Конвенции требует, главным образом, чтобы вмешательство органа государственной власти в осуществление права на уважение к собственности было законным. Верховенство права, один из основных принципов демократического общества, является неотъемлемым элементом всех статей Конвенции. Из этого следует, что необходимость изучения вопроса золотой середины "может появиться только когда обнаружится, что рассматриваемое вмешательство было выполнено с соблюдением принципа законности и не было произвольным". "Законность" меры, по мнению Суда, подразумевает, что она имеет правовое основание во внутреннем праве и стандарты, составляющие это основание, достаточно доступны, точны и предсказуемы в своем применении (пункт 64 постановления).

Как следовало из текста постановления, стороны не оспаривали тот факт, что дом первого заявителя находился в 72 метрах от оси нефтепродуктопровода. Именно это расстояние областной суд принял во внимание и счел, что дом был построен "без соблюдения допустимых безопасных расстояний - 100 м" и, следовательно, являлся самовольной постройкой. Однако Суд отметил: в российском законодательстве не существовало понятия "безопасное расстояние" и ни одна из сторон не утверждала обратное (пункт 65 постановления).

Изучение принятых судебных актов позволило Суду предположить, что суды сочли рассматриваемое строительство противоречащим двум категориям внутренних положений.

Во-первых, суды ссылались на нормы защиты газопроводов и нефтепродуктопроводов, согласно которым устанавливались охранные зоны по 25 метров с каждой стороны оси нефтепродуктопровода, а также на статьи 56 и 90 ЗК РФ, в которых упоминаются действовавшие на тот момент охранные зоны. Дом первого заявителя находился в 72 метрах от нефтепродуктопровода, поэтому он не входил в охранную зону. Вот почему, по мнению Суда, указание этой зоны по состоянию на сентябрь 2013 года на публичной кадастровой карте не было актуально для заявителей (пункт 67 постановления).

Во-вторых, суды ссылались на статью 7.15 обновленных строительных норм и таблицу 4, прилагаемую к упомянутым нормам. Эти положения касались зоны минимального расстояния в 100 метров между нефтепродуктопроводами и домами. По-видимому, по мнению Суда, именно ввиду несоблюдения этого минимального расстояния были предъявлены требования по отношению к первому заявителю (пункт 68 постановления).

Тем не менее Суд принял к сведению, что в рассматриваемый период зоны минимально допустимых расстояний нигде не указывались и не приводились, за исключением этих норм и прежних строительных норм (пункт 69 постановления).

Возвращаясь к рассмотрению вышеупомянутых строительных норм, Суд с самого начала указал - хотя данный нефтепродуктопровод начал функционировать в 1974 году, однако из соответствующих заглавий, преамбул и статей 1.5 и 5.4 указанных норм следовало, что, начиная с 1986 года, для застройщиков подобных объектов были введены правила проектирования и строительства новых нефтепродуктопроводов вблизи существующих домов, а не наоборот; то есть строительные нормы не распространялись на частных лиц, владеющих постройками, расположенными вблизи нефтепродуктопроводов. Суд подчеркнул: в данном деле ни один из внутригосударственных судов не проанализировал применимость этих норм к строительству рассматриваемого жилого дома (пункт 70 постановления).

Что касается обязательного характера вышеуказанных норм, то Суд обратил внимание и власти подтвердили это в своих замечаниях - статья 7.15 и таблица 4 обновленных норм, принятых в 2013 году, стали обязательными только в июле 2015 года, через несколько лет после завершения строительства дома и регистрации прав собственности первым заявителем (пункт 71 постановления). Что касается статьи 3.16 прежних норм, в которой содержались те же положения, то она была исключена из списка обязательных положений именно в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года <15>. Отсюда следовало, что положения, в несоблюдении которых предположительно обвинялся заявитель, не носили, по мнению Суда, обязательного характера.

--------------------------------

<15> 21 июня 2010 года Правительство Российской Федерации приняло Распоряжение N 1047-р "Об утверждении перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", согласно которому обязательно соблюдение некоторых положений прежних норм. Положения статьи 3.16 там не упоминались.

Таким образом, ни национальные суды, ни власти не смогли указать обязательное к применению положение внутреннего законодательства, действующее в период событий, согласно которому дом находился в запрещенной зоне, и несоблюдение которого сделало бы постройку "самовольной" по смыслу статьи 222 ГК РФ. Суду также не удалось установить такого положения.

Суд подчеркнул, что, с одной стороны, положения относительно охранных зон, не касались рассматриваемого дома. С другой стороны, не было доказано, что положения о зонах минимальных расстояний применимы к строительству рассматриваемого дома и были обязательными на момент указанных событий. Наконец, до августа 2018 года эти зоны минимальных расстояний не были ни определены, ни официально зарегистрированы, и из документов не могли следовать какие-либо ограничения права собственности на соответствующих земельных участках (пункт 73 постановления).

В этих обстоятельствах, по мнению Суда, вмешательство в право первого заявителя на беспрепятственное пользование его имуществом не имело "правового основания" по смыслу статьи 1 Протокола N 1. Принимая во внимание вышеуказанный вывод, необходимость рассмотрения иных требований данного положения отсутствовала. Следовательно, по данному делу было допущено нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции.