Осуществление мер прокурорского реагирования

Суд повторил, что выражение "предусмотрено законом" требует, чтобы оспариваемая мера имела соответствующее основание во внутригосударственном законодательстве. Оно также касается качества рассматриваемого закона, который должен быть доступен для заинтересованных лиц и предсказуемым в плане его последствий, то есть сформулированным с достаточной точностью, чтобы заинтересованные лица (при необходимости, после соответствующей консультации) могли предвидеть, в разумно обоснованной при таких обстоятельствах степени, последствия, которые может повлечь данное действие, и регулировать свое поведение. Фраза "предусмотрено законом" подразумевает, в частности, что внутригосударственное законодательство должно быть достаточно предсказуемым, чтобы давать гражданам четкое представление об обстоятельствах, когда власти имеют право прибегать к мерам, влияющим на их предусмотренные Конвенцией права, и об условиях, на которых такие меры могут осуществляться. "Закон" включает в себя все, что входит в состав писаного закона, включая акты более низкого ранга, чем законодательные акты, и соответствующая прецедентная практика (пункт 78 постановления).

Для того, чтобы отвечать этим требованиям, по мнению Суда, национальное законодательство должно предоставлять средство правовой защиты от произвольного вмешательства властей в права, гарантированные Конвенцией. В вопросах, касающихся основных прав, если предоставленная исполнительной власти законная свобода усмотрения обретает форму неограниченной власти, то это противоречит верховенству права, одному из основных принципов демократического общества, закрепленному в Конвенции. Следовательно, закон должен с достаточной ясностью указывать пределы дискреционных полномочий, предоставленных компетентным органам, и способ их осуществления. Наличие достаточных процессуальных гарантий может быть особенно уместным, если среди других факторов учитывать характер и масштабы рассматриваемого вмешательства (пункт 79 постановления).

Как усматривалось из постановления, стороны сошлись во мнении о том, что предостережения были основаны на национальном законодательстве, а именно на статье 6 Закона о противодействии экстремизму и на статье 25.1 Закона о прокуратуре, и что эти положения законодательства были доступны. Аналогичным образом, предупреждение и представление были основаны на статье 7 Закона о противодействии экстремизму и на статье 24 Закона о прокуратуре. Однако заявители усомнились в предсказуемости этих положений в их применении внутригосударственными органами власти, в том числе судами. Они утверждали следующее - они не могли разумно ожидать, что простая критика закона может подпадать под действие этих законоположений. Кроме того, некоторые термины, использованные в этих положениях, были расплывчаты (пункт 80 постановления).

Суд отметил, что юридической основой для принятия мер в отношении заявителей была квалификация их действий как потенциально ведущих к "экстремистской деятельности", заключающейся в воспрепятствовании законной деятельности государственных органов. В данном деле имелось два взаимосвязанных существенных вопроса: (i) знали ли заявители или должны ли они были знать (в случае необходимости, после соответствующей юридической консультации), что их поведение может привести к применению процедур, предусмотренных законодательством о противодействии экстремизму, поскольку их (экспрессивное) поведение, связанное с их свободой выражения мнения, создавало риск будущей "экстремистской деятельности", заключающейся в "воспрепятствовании законной деятельности государственных органов"; и (ii) предоставляло ли российское законодательство определенную правовую защиту от произвольного вмешательства государственных властей в право на свободу выражения мнения (пункт 81 постановления).

Согласно постановлению Европейского Суда заявители оспорили понятие "воспрепятствование" законной деятельности государственных органов, утверждая, что оно было расплывчатым. Закон о противодействии экстремизму уполномочивает компетентный надзорный орган выносить предостережение о недопустимости экстремистской деятельности, если имеются "достаточные и предварительно подтвержденные сведения" о "готовящихся противоправных действиях экстремистского характера". Суд отметил: в контексте законодательства о противодействии экстремизму термин "препятствование" использовался для того, чтобы охарактеризовать тип "экстремистской деятельности", и что использование этого термина прямо связано с ситуациями "применения насилия" или "угрозы его насилия" и ограничивается ими. Однако власти не опровергли довод заявителей о том, что, как следовало из обстоятельств их дела, это понятие все же было расплывчатым и получило неоправданно широкое толкование в плане его охвата, что сделало возможным при осуществлении лицом права на свободу выражения сделать не подкрепленный доказательствами и необоснованный вывод о том, что акты воспрепятствования действительно планируются, не указывая при этом, из чего они предположительно будут состоять (пункт 82 постановления).

Особенностью процедуры предостережения, примененной в названном деле, отметил Суд, являлось то, что ни заявители, ни какое-либо другое лицо не совершили правонарушения. Данная процедура направлена на предотвращение риска незаконного поведения, которое может быть приравнено к правонарушению согласно национальному законодательству, если имеются сведения о том, что такое поведение "планируется", и в то же время отсутствуют достаточные основания возбуждения уголовного дела. В данном деле, как усматривалось из постановления Суда, правонарушения, которые власти стремились предотвратить или избежать, прибегнув к процедуре предостережения, касались препятствования законной деятельности государственных органов в сочетании с применением насилия или угрозы его применения (пункт 84 постановления).

Суд обратил внимание на то, что в аспекте применения пункта 2 статьи 10 Конвенции процедура предостережения в соответствии с российским законодательством, по сути, отвечает цели "предотвращения преступлений или беспорядков", а именно будущего преступления. Поскольку Конвенция является договором, направленным на эффективную защиту индивидуальных прав человека, такие положения, как пункт 2 статьи 10 Конвенции, разрешающие вмешательство в предусмотренные Конвенцией права, должны толковаться ограничительно, и, в более общем плане, исключения из общего правила не могут иметь широкого толкования. Таким образом, Суд счел: риск совершения "преступления", который можно предотвратить путем обращения к оспариваемой процедуре, и, в частности, к процедуре предостережения, должен быть реальным и касаться конкретного правонарушения определенной степени серьезности; он должен быть тесно связан с конкретным лицом или лицами, а именно с теми, кто "планирует" экстремистскую деятельность, которую необходимо предотвратить; и должно быть установлено, что риск возник из заявлений или поведения лица, в отношении которого применяется процедура предостережения. У Суда отсутствовала информации о том, что пределы национальной законодательной базы были должным образом определены (пункт 85 постановления).

В этой связи Суд отметил разъяснения ЕКРН <14>, согласно которым для того, чтобы оспариваемое заявление было классифицировано (в частности, в рамках уголовного преследования) как запрещенное подстрекательство, необходимо установить, что оно создавало неминуемый риск вредных последствий, а именно риск насилия, например, в отношении лиц, принадлежащих к определенной группе. Элемент подстрекательства подразумевает либо наличие ясного намерения совершить акты насилия, запугивания, вражды или дискриминации, либо неизбежный риск таких актов, происходящих вследствие использования определенного языка ненависти. По мнению Суда, хотя применение процедуры предостережения не могло быть приравнено к полноценному уголовному преследованию, оставалось неясным, использовали ли российские власти какие-либо определенные и предсказуемые критерии для определения риска поведения, препятствующего работе государственных органов, такого как поведение заявителей (пункт 86 постановления).

--------------------------------

<14> Европейская комиссия против расизма и нетерпимости.

Суд повторил, что при оценке конкретного случая "вмешательства" в свободу выражения мнения в данном типе дел, наряду с общими принципами, сформулированными в прецедентной практике Суда в отношении статьи 10 Конвенции, следует учитывать различные факторы, в том числе следующие: контекст, в котором были сделаны оспариваемые заявления, их характер и используемые формулировки, их потенциал привести к пагубным последствиям (например, насильственное воспрепятствование законной деятельности государственных органов в той мере, в которой это имеет значение в контексте данного дела); были ли заявления сделаны на фоне напряженной политической или социальной ситуации; могут ли утверждения, справедливо истолкованные и рассматриваемые в их непосредственном или более широком контексте, рассматриваться как прямой или косвенный призыв к насилию или как оправдание насилия (или ненависти или нетерпимости, что может быть уместно в других ситуациях); способ, которым были сделаны заявления, и их потенциал (прямой или косвенный) привести к таким пагубным последствиям. Исход конкретного дела определяется взаимодействием между различными факторами, а не каким-либо одним из этих факторов, взятым в отдельности (пункт 87 постановления).

С учетом рассматриваемого в названном деле контекста также уместно напомнить - протесты, в том числе действия, принимающие форму физического воспрепятствования определенным действиям, могут представлять собой выражение мнения по смыслу статьи 10 Конвенции (пункт 88 постановления).

Суд обратил внимание - в доводах властей не указывалось на то, что прокурор был обязан учитывать упомянутые выше элементы при принятии решения о реагировании посредством применения процедуры предостережения на осуществление человеком права на свободу выражения мнения. В частности, Суду не были приведены примеры, касающиеся каких-либо руководящих принципов, применяемых властями в отношении предостережений или предупреждений, или какой-либо соответствующей авторитетной прецедентной практики российских судов (пункт 89 постановления).

Суд также отметил, что в Законе о противодействии экстремизму перечислены примеры "экстремистской деятельности", которые включают "препятствование законной деятельности государственных органов". Призывы к осуществлению такой экстремистской деятельности также были, по существу, классифицированы как "экстремистская деятельность". Как фактическая экстремистская деятельность, так и призывы к такой экстремистской деятельности могут быть признаны уголовно-наказуемым деянием. В этой связи власти не представили никаких объяснений относительно какого-либо установленного способа, которым можно было бы провести различие между ними и поведением, которое не составляло бы такое правонарушение, но все же могло бы повлечь за собой вынесение предостережения. В данном деле прошлое поведение заявителей не было классифицировано как "экстремистская деятельность" как таковое. Также оно не было квалифицировано как призыв к экстремистской деятельности. Вместо этого их поведение было признано основанием для применения процедуры предостережения и предупреждения. В отсутствие четких критериев трудно провести различие между преступным призывом препятствовать деятельности государственных органов в сочетании с применением (угрозой применения) насилия, который может привести к вынесению предостережения, и лозунгом, который не влечет за собой ответственности в соответствии с законодательством о противодействии экстремизму. Возникающая в результате неопределенность отрицательно сказалась на предсказуемости законодательной базы, в то же время способствуя сдерживающему воздействию на свободу выражения мнения и предоставляя органам исполнительной власти слишком широкие пределы свободы усмотрения (пункт 90 постановления).

С учетом изложенного Суд не убедился в том, в период рассматриваемых событий российское законодательство предусматривало определенную правовую защиту от произвольного вмешательства государственных органов в права, гарантированные статьей 10 Конвенции, поскольку соответствующие пределы свободы усмотрения, предоставленные органам исполнительной власти, наделяли их неограниченными полномочиями. Российское законодательство не определяло с достаточной ясностью пределы дискреционных полномочий компетентных органов и способ их реализации. Суд пришел к выводу, что внутригосударственное законодательство было сформулировано недостаточно конкретно, предоставляя прокурору слишком широкие дискреционные полномочия и делая его применение непредсказуемым (пункт 91 постановления).

Суд также отметил, что отдельно от процедуры предостережения главное должностное лицо НПО (такой как второй заявитель в данном деле) могло стать объектом внимания в рамках процедуры предупреждения и представления. Приведенные выше выводы также применимы к этим процедурам. Более того, власти не предоставили никаких объяснений относительно обоснования применения таких процедур в случае, когда оспариваемые действия были напрямую связаны с личным осуществлением права на свободу выражения мнения лицом, а не с деятельностью НПО (пункт 92 постановления).