Требования к лицензионно-разрешительной деятельности

Федеральный законодатель праве устанавливать с учетом специфики тех или иных видов предпринимательства дополнительные требования к хозяйствующим субъектам, в том числе посредством лицензирования как деятельности лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение данного срока предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования (Определение от 24 апреля 2018 года N 1072-О).

Являясь одним из способов государственного регулирования предпринимательства, лицензирование как предоставление специального разрешения на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданного лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, выступает одновременно одной из конституционно обоснованных форм ограничения экономической свободы. В частности, подчеркивая основополагающее значение лицензионных процедур в сфере недропользования, Конституционный Суд указывает на необходимость обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов, а также баланса частных и публичных интересов в сфере недропользования. Тем самым требование о наличии соответствующей лицензии распространяется на всех осуществляющих недропользование субъектов предпринимательской деятельности, не исключая исполняющих гражданско-правовые обязательства перед третьими лицами (Определение от 29 мая 2019 года N 1490-О).

В целях обеспечения использования недр в общих интересах, предотвращения ущерба правам и свободам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде и в целях создания условий для минимизации и восполнения связанного с недропользованием негативного воздействия, оказываемого на окружающую среду, федеральный законодатель правомочен ввести разрешительный порядок допуска к соответствующей экономической деятельности и определить правовой режим ее осуществления, основанный на преобладании императивного метода регулирования. При этом не исключается участие субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании вопросов недропользования, поскольку это прямо закреплено Конституцией. Реализуя свои регулятивные полномочия в данной сфере, субъекты Российской Федерации призваны обеспечивать как гарантии прав и законных интересов субъектов недропользования на уровне не ниже установленного федеральным законодательством, так и надлежащую охрану публичных интересов, предполагающих, кроме прочего, недопустимость создания предпосылок для осуществления недропользования в обход предусмотренного федеральным законодательством порядка получения разрешения на такую деятельность (Определение от 8 ноября 2018 года N 2795-О).

Особую роль играют государственные контрольно-надзорные мероприятия и лицензионно-разрешительные процедуры в тех сферах экономической деятельности, где неограниченная свобода предпринимательства потенциально может привести к нарушению прав широкого круга лиц. Это, в частности, относится к обусловленному необходимостью защиты как жизни и здоровья потребителей, так и экономических интересов Российской Федерации государственному регулированию в области производства и оборота ограниченно оборотоспособной продукции, включая алкогольную и спиртосодержащую <1>. Гарантией имущественных прав хозяйствующего субъекта, как было разъяснено Конституционным Судом, является возможность продления срока действия ранее выданной лицензии, которое осуществляется по его заявлению в порядке и сроки, установленные данным Федеральным законом и принятым на его основании Административным регламентом. Для продления срока действия лицензии по общему правилу достаточно волеизъявления лицензиата при условии соблюдения им норм действующего законодательства. Не предоставляя лицензирующим органам права руководствоваться соображениями целесообразности, закон в качестве дополнительной гарантии предусматривает и возможность обжалования решения лицензирующего органа (как и допущенного им бездействия) в судебном порядке (Постановление от 29 апреля 2020 года N 22-П).

--------------------------------

<1> См.: постановления от 12 ноября 2003 года N 17-П, от 23 мая 2013 года N 11-П.

Как также было отмечено Конституционным Судом, с учетом целей лицензирования - предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности, причем лицензирование в иных целях не допускается (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"), - осуществление деятельности, подлежащей лицензированию, без лицензии означает создание рисков для указанных ценностей, охраняемых Конституцией и законом, что само по себе предполагает возможность установления публично-правовой ответственности за такую деятельность (Определение от 10 октября 2019 года N 2685-О).

Проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов должно проводиться с одновременным вынесением соответствующего решения, обусловленного наличием сведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности организации и ее должностных лиц, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью организаций. При этом Конституционным Судом было установлено, что до внесения в действующее законодательство надлежащих изменений ориентирующее значение должен иметь Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление от 17 февраля 2015 года N 2-П.

Конституционный Суд также указал на невозможность произвольного решения прокурором вопроса об обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или публичных интересов - такое решение должно приниматься им в соответствии с процессуальным законодательством, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. При этом форма и содержание поданного им заявления, помимо общих требований, предусмотренных гражданско-процессуальным законом, должны отвечать требованию о том, что в соответствующем исковом заявлении указывается, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. С учетом этих разъяснений подлежит применению часть вторая статьи 45 ГПК РФ, наделяющая прокурора тем же объемом процессуальных прав и обязанностей, что и других лиц, участвующих в деле, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (Определение от 24 октября 2020 года N 2843-О).

В целом, по общему смыслу выраженных Конституционным Судом правовых позиций, должное соотношение между свободой экономической деятельности и правовыми основами единого рынка, установление которых возложено на государство, определяется конституционными характеристиками Российской Федерации как правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции. Федеральный законодатель правомочен устанавливать условия осуществления предпринимательской деятельности в целях согласования частной экономической инициативы с интересами других лиц и общества в целом, включая потребности в предоставлении публично значимых услуг должного объема и качества, и предусматривать возможность соответствующего контроля, в том числе за использованием имущества, необходимого для занятия определенными видами деятельности, связанными с повышенной опасностью для окружающих.

Дальнейшая имплементация, нормотворческая и правоприменительная, приведенных подходов Конституционного Суда по вопросам контрольно-надзорной и лицензионно-разрешительной деятельности обусловила появление многих механизмов защиты прав хозяйствующих субъектов, содействующих снижению административного давления на малое и среднее предпринимательство.

Осуществляя регулирование предпринимательской деятельности, федеральный законодатель обязан соблюдать баланс конституционно значимых для сферы рыночных отношений ценностей - экономической безопасности, свободы предпринимательства, охраны прав потребителей и деловой репутации производителей товаров (работ, услуг) путем предоставления участникам гражданского оборота эффективной государственной, в том числе судебной, защиты нарушенных прав и свобод, обеспечивая тем самым определенность и устойчивость вводимого им правового регулирования и способствуя развитию экономики. В свою очередь в ходе административного правоприменения соответствующие законоположения должны реализовываться в контексте общеправовых принципов равенства и справедливости, а также с учетом вытекающих из названных принципов требований соразмерности и соблюдения баланса между конкурирующими правами и законными интересами, частными и публичными (Постановление от 13 февраля 2018 года N 8-П) <1>.

--------------------------------

<1> См. также: Постановление от 13 декабря 2016 года N 28-П.