Практика Комитета ООН по правам инвалидов

--------------------------------

<8> Комитет ООН по правам инвалидов (далее - Комитет) действует на основании Конвенции о правах инвалидов от 13 декабря 2006 года (далее, если иное не следует из контекста излагаемого материала, - Конвенция о правах инвалидов, Конвенция). Российская Федерация является участником указанного международного договора.

По состоянию на 1 ноября 2020 года Российская Федерация не признавала компетенцию Комитета на принятие индивидуальных сообщений.

Соображения Комитета по правам инвалидов от 2 апреля 2019 года по делу "В.Ф.К. против Испании" (сообщение N 2368/2014).

Краткая информация: автор подвергся прямой дискриминации по признаку инвалидности, поскольку он был уволен со службы в местной полиции после признания у него стойкой полной утраты профессиональной трудоспособности и ему не была предоставлена возможность перевестись на другую работу в указанном утверждении. Комитет установил нарушение права автора сообщения не подвергаться дискриминации и права на труд.

Правовые позиции Комитета: пункт 1 "а" статьи 4 Конвенции о правах инвалидов налагает на государства-участники общее обязательство принимать все надлежащие законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в Конвенции, включая права, связанные с трудом и занятостью. Комитет также напомнил, что пункт 1 статьи 27 Конвенции требует от государств-участников признавать право инвалидов на сохранение работы наравне с другими, принимать все надлежащие меры, включая законодательные, для запрещения дискриминации по признаку инвалидности при продолжении трудовой деятельности и обеспечивать разумное приспособление для лиц, получивших инвалидность во время нее. Комитет напомнил, что, как было отмечено в его [З]амечании общего порядка N 6 <9>, для достижения фактического равенства по смыслу Конвенции государства-участники должны гарантировать отсутствие дискриминации по признаку инвалидности в сфере труда и занятости. Комитет сослался на соответствующие конвенции, принятые Международной организацией труда (МОТ), например на Конвенцию относительно дискриминации в области труда и занятий (N 111) 1958 года, и Конвенцию о профессиональной реабилитации инвалидов (N 159) 1983 года, подписанные и ратифицированные Испанией. Статья 7 Конвенции МОТ N 159 предусматривает, что компетентные органы государств-участников принимают меры с целью организации и оценки служб профессиональной ориентации, профессионального обучения и трудоустройства, чтобы инвалиды имели возможность сохранять работу (пункт 8.4 Соображений).

--------------------------------

<9> См.: Замечание общего порядка N 6 (2018) о равенстве и недискриминации, пункт 67.

Комитет напомнил, что Конвенция запрещает все формы дискриминации в отношении инвалидов, включая отказ в разумном приспособлении в качестве одной из запрещенных форм дискриминации. Таким образом, все ее формы в равной степени противоречат Конвенции, и не следует проводить различия по предполагаемому уровню тяжести нарушения права на равенство и недискриминацию. Кроме того, Комитет напомнил - разумное приспособление является обязанностью ex nunc, т.е. возникает с момента, когда у инвалида появляется потребность в доступе к недоступной для него ситуации или среде или когда он желает воспользоваться своими правами <10>. Это значит, что гарант прав должен вступить в диалог с инвалидами для того, чтобы включить их в процесс принятия возможных решений, которые позволят им более эффективно осуществлять свои права и расширять свои возможности <11>. Кроме того, Комитет указал на преамбулу Конвенции, в которой говорится о необходимости признания многообразия инвалидов для того, чтобы в рамках любого институционального механизма для диалога, созданного в связи с необходимостью обеспечить разумное приспособление, рассматривалась конкретная ситуация каждого человека (пункт 8.5 Соображений).

--------------------------------

<10> Там же, пункт 24 "b".

<11> Там же, пункты 26 "a" и 67 "h".

[Г]осударства-участники должны принимать все необходимые превентивные меры, позволяющие органам государственной власти использовать своих сотрудников таким образом, чтобы права инвалидов осуществлялись наилучшим образом. В этом смысле при оценке актуальности, пригодности и эффективности разумного приспособления необходимо учитывать финансовые издержки, имеющиеся ресурсы, масштабы учреждения, предоставляющего разумное приспособление (в полной мере), последствия изменений для этого учреждения и весь объем его активов, а не только ресурсы какого-либо одного его структурного подразделения <12> (пункт 8.6 Соображений).

--------------------------------

<12> См.: Замечание общего порядка N 6, пункт 26 "e".

Комитет обратил внимание на то, что поиск возможностей разумного приспособления должен представлять собой процесс сотрудничества и взаимодействия работника и работодателя, направленный на то, чтобы найти наилучшее решение, отвечающее потребностям каждого из них. В целях обеспечения надлежащего понимания концепции разумного приспособления Комитет черпает информацию у законодательных органов нескольких национальных юрисдикций, а также из научных исследований. Для принятия решения о том, какие меры разумного приспособления следует принять, государству-участнику необходимо обеспечить, чтобы государственные органы власти определили, какие изменения могут быть внесены на практике для того, чтобы работник мог выполнять свои основные функции. В тех случаях, когда такие изменения (не создающие чрезмерного бремени) не могут быть определены и осуществлены на практике, перевод сотрудника на другую работу следует рассматривать в качестве крайней меры разумного приспособления. В этой связи власти государства-участника несут ответственность за принятие всех необходимых мер разумного приспособления для адаптации существующих должностей к конкретным потребностям того или иного сотрудника (пункт 8.7 Соображений).

Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: автор утверждал, что такое заключение или такая административная оценка его инвалидности, проведенная Национальным институтом социального обеспечения, не учла его способности заниматься альтернативной или иной вспомогательной деятельностью, как это предусмотрено в статье 43 Закона N 16/1991 о сотрудниках местных органов полиции от 10 июля 1991 года, которая предписывает проведение конкретной "медицинской экспертизы" для выявления возможностей перевода соответствующего лица на другую работу. Автор также отметил существование другого законодательства, в котором предусматривается возможность одновременного получения пенсии в связи со стойкой полной утратой профессиональной трудоспособности и перевода на другую работу (пункт 8.3 Соображений).

Комитет отметил, что возможность диалога, направленного на оценку и укрепление потенциала автора в рядах сотрудников полиции, была полностью исключена, поскольку он был уволен с государственной службы и у него не было возможности просить о разумном приспособлении для его перевода на другую работу. Комитет далее подчеркнул, что государство-участник не предоставило информацию, позволяющую сделать вывод об отсутствии других функций, которые мог бы выполнять автор в органе полиции, где он служил (пункт 8.6 Соображений).

Комитет счел, что перевод на другую работу, регулируемый по-разному испанским законодательством, представлял собой институциональную конструкцию, призванную объединить обязательства, предусмотренные для государства-участника из права на труд (непрерывность занятости) и права на равенство и недискриминацию. Комитет отметил, что в соответствии со статьей 43 Общего закона N 16/1991 все, кто "частично утрачивает трудоспособность", могут быть переведены на другую работу. Комитет указал - в соответствии со статьей 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны ни один из сотрудников этого органа полиции, в отношении которого принято заключение о стойкой полной утрате профессиональной трудоспособности в результате ограничения его возможностей, не мог ходатайствовать о переводе на другую работу. Кроме того, Комитет обратил внимание, что в случае автора в административных заключениях о нетрудоспособности, сделанных Национальным институтом социального обеспечения, не учитывались потенциальные возможности автора в плане осуществления альтернативной или иной вспомогательной деятельности. Комитет также отметил, что статья 43 Общего закона N 16/1991 предписывала проведение специальной медицинской экспертизы для оценки альтернативного потенциала инвалидов, чего не было сделано в данном случае. В этой связи Комитет резюмировал - факт частичной утраты автором возможности выполнять обычные функции сотрудника полиции не должен исключать возможности выполнения им альтернативных или иных вспомогательных функций в том же органе полиции (пункт 8.8 Соображений).

Комитет счел, что норма законодательства, которая исключила возможность перевода автора сообщения на другую работу (т.е. статья 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны) не гарантировала осуществление его прав, закрепленных в Конвенции, в частности, конкретной оценки его инвалидности с целью его перевода на другую работу. Комитет отметил, что, поскольку речь шла о норме, в которой делалась попытка объективного рассмотрения различных степеней инвалидности, чтобы разработать и скоординировать режим выплаты пенсий по инвалидности с сохранением работы на равных условиях, то Постановление о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны исключало любую оценку альтернативных функциональных возможностей лиц, в отношении которых было принято заключение о стойкой полной утрате профессиональной трудоспособности, что, в свою очередь, затрагивало право на труд, как это имело место в случае автора (пункт 8.9 Соображений).

Комитет отметил следующее - примененные в случае автора нормы законодательства, не позволившие ему перевестись на другую работу или принять участие в диалоге с целью получения доступа к деятельности, дополняющей обычные задачи сотрудников полиции, противоречат правам, закрепленным в статьях 5 и 27 Конвенции. Кроме того, Комитет счел, что, так как статья 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны лишало всех лиц, у которых была признана стойкая полная утрата профессиональной трудоспособности, права ходатайствовать о переводе на другую работу, то автор подвергся дискриминации по причине его инвалидности в том, что касается "непрерывности" его государственной службы в нарушение статьи 5 Конвенции. Эта статья защищает право инвалидов на равенство и недискриминацию, а статья 27 защищает право этих лиц на труд и занятость. Что касается статьи 5 Конвенции, то Комитет подчеркнул, что в данном случае явно имела место одна из форм дискриминации, запрещенных Конвенцией, независимо от того, рассматривается ли она как прямая дискриминация или как отказ в разумном приспособлении. Кроме того, относительно статьи 27 Конвенции Комитет выразил уверенность - в данном случае дискриминация в отношении непрерывности занятости обусловлена отказом в установлении какого-либо диалога или в проведении оценки альтернативных функциональных возможностей лиц, которые, как и автор, получили заключение о стойкой полной утрате профессиональной трудоспособности. Комитет также счел, что хотя государство-участник преследовало законную цель закрепить на институциональном уровне порядок перехода государственных служащих или должностных лиц к альтернативному виду деятельности, однако Постановление, примененное в деле автора, нарушило его права, предусмотренные статьями 5 и 27 Конвенции (пункт 8.10 Соображений).

Комитет отметил: Постановление о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны датировалось 2002 годом, в то время как Конвенцию государство-участник ратифицировало в 2008 году. В этой связи Комитет указал, что в законодательстве страны, действовавшем до ратификации Конвенции государством-участником, по-прежнему использовались формулировки, присущие "медицинскому подходу", например, для оценки участия инвалидов в различных аспектах социальной жизни использовались такие термины, как "нетрудоспособность" или "медицинская экспертиза", как это было подтверждено в данном случае. Комитет далее отметил - в государстве-участнике действовал широкий спектр нормативных положений на уровне автономных сообществ или даже в пределах одного и того же муниципалитета, что приводило к дискриминации по причине инвалидности при обращении с лицами, находящимися в аналогичных ситуациях. В этой связи Комитет резюмировал следующее - государству-участнику следует выполнить свои общие обязательства по статье 4 Конвенции, касающиеся изменения и согласования на местном уровне, на уровне автономных сообществ и на национальном уровне норм законодательства, которые не допускают перевода инвалидов на другую работу, не предусматривают проведения оценки потенциально имеющихся у них проблем и возможностей и в итоге нарушают их право на труд (пункт 8.11 Соображений).

Выводы Комитета: увольнение автора со службы представляло собой нарушение пунктов "a", "b", "e", "g", "i" и "k" статьи 27, рассматриваемой отдельно и в совокупности с пунктами "a", "b", "c", "d" и "e") статьи 3; пунктами 1 "a", "b" и "d" и 5 статьи 4; и пунктами 1, 2 и 3 статьи 5 Конвенции.