VI. Рекомендации по правовой оценке актов

19. Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов).

20. При оценке формы акта следует иметь в виду, что в некоторых случаях федеральным законодательством конкретно устанавливается, в какой форме должен быть принят акт по определенному вопросу. Так, законами субъектов Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы экономической, социальной, политической жизни субъектов Российской Федерации. Неисчерпывающий перечень таких вопросов установлен частью 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст. 5005; 2000, N 31, ст. 3205; 2001, N 7, ст. 608).

Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 38, ст. 4339; 1999, N 14, ст. 1653; Российская газета, 14 июля 2001 г., N 133) установлено, что федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом (п. 3 ст. 1).

Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются по вопросам, относящимся к его компетенции. Перечень таких вопросов установлен частью 3 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Указание на необходимость регулирования тех или иных отношений законами субъектов Российской Федерации содержится также в других федеральных законах.

Таким образом, эксперту рекомендуется изучить, соответствует ли форма нормативного правового акта требованиям, предъявляемым федеральным законодательством.

21. Оценка соответствия содержания акта федеральному законодательству включает в себя рассмотрение:

а) целей и задач нормативного акта;

б) предмета правового регулирования, т.е. тех общественных отношений (определенного круга, сферы общественных отношений), которые регулируются соответствующим актом;

в) состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений;

г) компетенции органа, принявшего акт;

д) конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации.

Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (пункт 2 статьи 12 Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 26, ст. 3176).

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего рекомендуется установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации.

При применении положений нормативных актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов) следует иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах".

Особого внимания требует оценка компетенции органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие акта. Основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статьи 5, 18, 21). Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения. Например, статья 27 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст. 3823; 2000, N 32, ст. 3339) устанавливает, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и часто выходит за рамки сопоставления положений правового акта субъекта Российской Федерации и норм федерального законодательства. В ряде случаев эксперту рекомендуется оценивать не только буквальное соответствие (несоответствие) нормы федеральному законодательству, но и те правовые последствия, которые будет иметь ее применение.

Кроме того, оценка правовых норм часто связана с изучением фактических обстоятельств, находящихся за рамками текста правового акта. Например, Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность" устанавливает, что объекты государственной собственности, не указанные в Приложениях 1 - 3 к настоящему Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ведомственной подчиненности предприятий, передаются в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга на основании предложений их Верховных Советов, Советов народных депутатов. Таким образом, для определения законности отнесения того или иного объекта к собственности субъекта Российской Федерации необходимо исследовать, соблюдена ли процедура передачи этого объекта (внесение предложений и т.п.).

При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

22. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов (статья 7). В тех случаях, когда существует вероятность его нарушения, рекомендуется также проверить указанный порядок.

В ряде случаев федеральным и (или) региональным законодательством установлен особый порядок принятия нормативных правовых актов, который также подлежит оценке в ходе проведения юридической экспертизы. В основном это касается актов, устанавливающих порядок использования объектов окружающей природной среды, утверждающих различные нормативы и т.п. Например, статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" установлено, что обязательной экологической экспертизе подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно - технических и инструктивно - методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды; а также материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 182) установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.

23. Особенности действия отдельных видов нормативных правовых актов установлены Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Так, согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Статьей 57 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, не имеют обратной силы.

Особенности действия бюджетного законодательства Российской Федерации установлены статьей 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с указанной статьей закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания. Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.

Особенности действия налогового законодательства установлены Налоговым кодексом Российской Федерации.

24. В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке нормативного правового акта, то есть наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии.

Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:

форма правового акта;

наименование органа, принявшего акт (в целях определения компетенции данного органа);

название правового акта, в котором должен быть в краткой форме отражен предмет правового регулирования и которое должно соответствовать содержанию правового акта;

дата и место принятия и (или) подписания правового акта;

номер правового акта;

полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;

источник официального опубликования;

дата (срок) вступления в силу.

25. При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;

имеют ли термины общепризнанное значение;

обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.