практика Европейского Суда по правам человека

В Верховный Суд Российской Федерации поступил неофициальный перевод постановления Европейского Суда по жалобе N 53545/13 "Макарова и другие против Российской Федерации" (вынесено и вступило в силу 26 марта 2019 г.), которым было установлено нарушение пункта 1 статьи 6, статьи 11 Конвенции.

Заявители жаловались на отсутствие стороны обвинения на слушании дела в суде в рамках возбужденного против них административного производства.

Ранее Суд установил, что отсутствие стороны обвинения в контексте устных слушаний, влекущее вынесение решений по делам об административных правонарушениях, представляет собой серьезный недостаток в нарушение требования объективной беспристрастности, предусмотренного в пункте 1 статьи 6 Конвенции <11>. Он отметил, что значимые фактические и правовые элементы настоящего дела и дела Карелина являются схожими в отношении судебных разбирательств по делам первого и второго заявителей, и административного производства в целом в отношении третьего заявителя. Замечания сторон в настоящем деле не содержали оснований для отклонения Суда от постановления, вынесенного ранее в этом отношении (пункт 27 постановления).

--------------------------------

<11> См. постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Карелин против Российской Федерации", пункты 69 - 84.

Суд отметил, что апелляционный суд в деле третьего заявителя полагался не только на показания допрошенного им свидетеля, но и на протокол об административном правонарушении в качестве доказательства, которое он наделил доказательственной силой в отношении ее вины и для отклонения ее апелляционной жалобы по существу и на основании закона (пункт 28 постановления).

Суд также подчеркнул, что "первый и второй заявители подали апелляционные жалобы и затем отсутствовали на судебных слушаниях по апелляции, не будучи представленными адвокатами. Суд не видит причины считать, что заявителям не была предоставлена надлежащая возможность присутствовать на слушании или организовать юридическое представление их интересов. Напротив, судя по всему, заявители осознанно отклонили такую возможность... Апелляционные суды не получали иных апелляционных жалоб или ответных замечаний, и не заслушивали никаких устных представлений или свидетелей. Апелляционные процедуры ограничились пересмотром судебных решений путем изучения материалов дела исключительно на основе апелляционных жалоб ответчиков. Оценивая вышеуказанные критерии в совокупности, Суд не находит нарушения требований объективной беспристрастности в отношении проведенной апелляционной процедуры" (пункт 29 постановления).

Европейский Суд пришел к выводу о том, что "имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции ввиду требования объективной беспристрастности в отношении административного производства по делу третьего заявителя и судопроизводства в суде первой инстанции по делам первого и второго заявителей, и отсутствовало нарушение данного положения в отношении апелляционного производства по жалобам первого и второго заявителей" (пункт 30 постановления).

Заявители также жаловались, что прекращение их одиночного пикетирования, их доставление в отделение полиции и признание виновными в административном правонарушении представляло незаконное и непропорциональное вмешательство в осуществление их права на свободу мирных собраний. Заявители утверждали, что они участвовали в спонтанном публичном протесте против законопроекта, запрещающего усыновление российских детей гражданами Соединенных Штатов.

Стороны согласились, что прекращение пикетирования и/или участия заявителей в групповом публичном мероприятии, их доставление в отделение полиции и признание виновными в совершении административного правонарушения представляли собой вмешательство в их права на свободу мирных собраний и свободу выражения мнения. Подобное вмешательство представляет собой нарушение статей 10 и 11 Конвенции, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или более законных целей в соответствии с пунктом 2 каждой из статей, а также если оно не является "необходимым в демократическом обществе". Однако, в данном деле вопросы соблюдения закона и существования законной цели не могут быть отделены от вопроса о том, является ли вмешательство "необходимым в демократическом обществе". Поэтому, по мнению Европейского Суда, необходимо было рассмотреть эти вопросы по отдельности (пункт 36 постановления).

Суд учел утверждение заявителей, что они пытались провести одиночные пикетирования, место проведения (цель пикетирования) и время проведения которых совпадали.

В этой связи Суд сослался на свои выводы в постановлении по делу "Новиков и другие против Российской Федерации" относительно Закона о публичных мероприятиях. Независимо от установленного законодательством требования соблюдения дистанции при проведении одновременных одиночных пикетирований, Закон позволял судам классифицировать post facto (задним числом) пикетирование как групповое мероприятие ("правило переклассификации" согласно разделу 7(1.1) Закона) <12> и, как [предполагалось], наказывать лиц за несоблюдение процедуры предварительного уведомления, применимой к таким мероприятиям. По мнению Суда, предполагаемые законодательные цели такого положения (такие как предоставление органам власти возможности принять своевременные и должные меры для обеспечения требуемого порядка проведения определенной гражданской инициативы и обеспечения общественной безопасности, а также защиты прав участников мероприятия и иных лиц) в обычном порядке могли бы быть достигнуты посредством разумного применения требования о дистанции, без существования "насущной социальной потребности" - относящейся к преследованию любой конкретной законной цели - применять "правило переклассификации" и соблюдать соответствующую процедуру предварительного уведомления (пункт 38 постановления).

--------------------------------

<12> В силу части 1.1 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" "[уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется, за исключением случая, если этот участник предполагает использовать быстровозводимую сборно-разборную конструкцию. Минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации. Указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров. Совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием".

Было отмечено, что "до января 2013 года не существовало конкретного законодательного требования в отношении дистанции... В то же время Суд не видит причин сомневаться, что каждый заявитель просто стоял с плакатом на определенном - по-видимому, значительном - расстоянии от других протестующих, неподалеку от цели пикетирования, Государственной Думы; каждый заявитель вел себя мирно и не нарушал порядка. Внутригосударственные суды расценили данную ситуацию как единое групповое мероприятие в форме "пикета". Тем не менее, нет убедительных обстоятельств, относящихся к общественной безопасности, предотвращению беспорядков или защите прав других лиц, которые были бы положены на чашу весов и на которые бы опирались при применении этого фактического утверждения для признания виновным каждого заявителя именно за несоблюдение процедуры уведомления и также при приписывании активной роли, как минимум, одному из заявителей... Единственное имеющее отношение к делу обстоятельство состояло в необходимости наказания незаконного поведения, заключавшегося в несоблюдении процедуры уведомления. В отсутствие каких-либо отягчающих обстоятельств этого было недостаточно для оправдания вмешательства в право первого заявителя на свободу выражения мнения в обстоятельствах дела (пункт 39 постановления).

В порядке альтернативы, если принимать как убедительно обоснованный тот факт, что заявители действительно принимали участие в "собрании" (друг с другом и/или другими), рассматриваемом в контексте статьи 11 Конвенции, настоящее дело подпадает под действие вопросов, связанных с так называемыми "спонтанными собраниями". Суд уже рассматривал этот конкретный вопрос в деле "Лашманкин и другие против Российской Федерации" и, как выяснилось, в связи с фактически такими же обстоятельствами. Суд отметил, в частности, что Закон "О публичных мероприятиях" не предусматривал особых обстоятельств, когда немедленное реагирование на текущее событие выражается в форме спонтанного "собрания" в значении пункта 1 статьи 11 Конвенции (пункт 40 постановления).

Суд обратил внимание на то, что заявители хотели протестовать против законопроекта, запрещающего усыновление российских детей гражданами США. Дата рассмотрения законопроекта парламентом была объявлена за два дня до мероприятия, делая невозможным протестующим выполнить трехдневный срок уведомления о "пикетах". Тот факт, что общество не было заблаговременно проинформировано о дате рассмотрения законопроекта парламентом, лишило протестующих возможности либо отказаться от их права на мирное собрание в целом, либо осуществить его в нарушение административных требований (пункт 41 постановления).

Суд установил, что "[в] судопроизводстве против каждого заявителя суды ограничили их оценку по установлению участия заявителя в "пикете" без предварительного уведомления. Они не рассмотрели вопрос о наличии особых обстоятельств, требующих немедленной реакции на текущее событие в форме спонтанного собрания и оправдывающих отступление от строгого применения предельных сроков уведомления... В отсутствие надлежащего судебного пересмотра указанных вопросов в административных делах или в отдельных разбирательствах, Суд не может строить предположения о том, раскрывали ли факты настоящего дела такие особые обстоятельства, единственным адекватным ответом на которые было немедленное собрание. Со своей стороны Власти не привели какой-либо убедительной причины, почему в демократическом обществе нельзя допускать каких-либо исключений из применения процедуры уведомления, включая требование соблюдения конкретных сроков для уведомления, в обстоятельствах, когда такие сроки соблюсти невозможно. По мнению Суда, автоматическое и негибкое применение временных рамок уведомления без учета особых обстоятельств настоящего дела явилось вмешательством в нарушение пункта 2 статьи 11 Конвенции" (пункт 42 постановления). Таким образом, по мнению Европейского Суда, в настоящем деле в отношении каждого из заявителей было допущено нарушение статьи 11 Конвенции.

В Верховный Суд Российской Федерации поступил неофициальный перевод постановления Европейского Суда по жалобе N 23814/15 "Мучник и Мордовии против Российской Федерации" (вынесено и вступило в силу 12 февраля 2019 г.), которым было установлено нарушение статей 6, 10 и 11 Конвенции.

Заявители жаловались на то, что на судебном заседании в рамках административного производства в их отношении не присутствовал никто со стороны обвинения, а также на то, что судьи в ходе судебного разбирательства действовали с нарушением требования о беспристрастности. Заявители также утверждали, что им не было предоставлено достаточно времени и возможностей для подготовки своей защиты. Они ссылались на статью 6 Конвенции.

Суд прежде всего повторил, что уголовный аспект статьи 6 Конвенции был применим к производству в отношении заявителей на основании КоАП РФ (пункт 31 постановления).

Что касается первой жалобы, то Суд установил, что отсутствие стороны обвинения в контексте устных слушаний, влекущее вынесение решений по делам об административных правонарушениях, представляет собой серьезный недостаток в нарушение требования объективной беспристрастности, предусмотренного в пункте 1 статьи 6 Конвенции. Суд отметил, что обязательные фактические и правовые элементы настоящего дела и дела Карелина являются схожими. Замечания сторон в настоящем деле не содержат оснований для отклонения Суда от постановления, вынесенного ранее (пункт 33 постановления). Таким образом, в отношении каждого заявителя имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в том, что касается требования объективной беспристрастности.

Что касается жалобы заявителей на то, что им не предоставили достаточно времени и возможностей для подготовки своей защиты, то, поскольку требования пункта 3 статьи 6 Конвенции являются конкретными аспектами права на справедливое судебное разбирательство, гарантированное пунктом 1 статьи 6, Суд рассмотрит жалобу на основании обоих положений, взятых в их совокупности.

Европейский Суд вновь напомнил, что "[о]бвиняемый должен иметь возможность организовать свою защиту надлежащим образом и без ограничений на возможность предоставления на рассмотрение суда первой инстанции всех соответствующих аргументов стороны защиты, и, таким образом, повлиять на исход судебного разбирательства... Кроме того, возможности, доступные каждому лицу, обвиняемому в совершении уголовного преступления, должны включать возможность ознакомиться с результатами расследования, проведенного в ходе производства, с целью подготовки своей защиты... Достаточность времени и возможности, предоставляемые обвиняемому, должны оцениваться в свете обстоятельств каждого конкретного дела" (пункт 35 постановления).

Суд отметил, что дела обоих заявителей были рассмотрены в рамках ускоренной процедуры в соответствии со статьей 29.6 КоАП РФ, которая предусматривает, что дела, касающиеся административных правонарушений, наказуемых административным арестом, должны рассматриваться в течение одного дня. Тем не менее, Суд повторил, что "существование и использование ускоренных процедур в уголовных делах само по себе не противоречит статье 6 Конвенции при условии, что производство обеспечивает необходимые меры обеспечения и гарантии, содержащиеся в этой статье" (пункт 36 постановления).

Суд установил по делу первого заявителя, что "полиция составила протокол об административном правонарушении, то есть документ, служащий основанием для обвинений против нее, 27 февраля 2015 года. Заявитель, которая на тот момент не содержалась под стражей, не утверждала, что ей не предоставляется возможность доступа к этому протоколу или другим документам ее административного дела на эту дату или в течение последующих дней. Она также не утверждала, например, что было невозможно делать копии материалов дела до того, как дело было направлено в суд первой инстанции, или то, что она не получила копию протокола об административном правонарушении. Также [было отмечено], что заявитель была уведомлена о подробностях запланированного слушания 3 марта 2015 года примерно за три часа до начала слушания. Тем не менее, поскольку ее ходатайство о том, чтобы отложить слушание, было отклонено, ей предоставили час на ознакомление с материалами дела. Не оспарива[лось] то, что ее адвокат который пришел позднее, попросил только пятнадцать минут для ознакомления с материалами дела. Суд также отме[тил], что заявитель, которой на слушании помогал адвокат, воспользовалась своим правом на подачу ходатайств, в частности, ходатайств о допросе свидетелей защиты, которые были удовлетворены судом. При таких обстоятельствах и с учетом масштаба ущерба для заявителя, Суд не убежден в том, что первый заявитель была чрезмерно ограничена в своих возможностях должным образом ознакомиться с обвинениями и доказательствами, свидетельствующими против нее, и дать им оценку, а также разработать эффективную правовую стратегию своей защиты" (пункт 37 постановления).

Что касается второго заявителя, то Суд обратил внимание на следующие обстоятельства: "период между составлением протокола об административном правонарушении и судебным рассмотрением его административного дела - период, в течение которого он мог бы быть наказан лишением свободы, - продолжался не более нескольких часов. Неясно, сколько времени было предоставлено заявителю, который в то время не был лишен свободы, на анализ протокола об административном правонарушении или другого материала административного дела, включая письменные показания полицейских. Даже если допустить, что его дело было несложным, Суд не убежден в том, что второму заявителю было предоставлено достаточно время и возможности для подготовки своей защиты, особенно ввиду того факта, что ему не оказывалась правовая помощь в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции... В Суде Власти не привели никаких доводов в пользу противного. В частности, не утверждалось, что апелляционное производство проводилось таким образом, чтобы устранить любые предполагаемые недостатки на предыдущей стадии судопроизводства" (пункт 38 постановления).

С учетом изложенного Суд пришел к выводу о наличии нарушения пункта 3 статьи 6 Конвенции, взятого в совокупности с пунктом 1 статьи 6 Конвенции в отношении второго заявителя и отсутствие нарушения этого положения в отношении первого заявителя.

Заявители также жаловались, что их осуждение за совершение административного правонарушения являлось незаконным и непропорциональным вмешательством в их право на свободу выражения мнения и свободу мирных собраний. Они ссылались на статьи 10 и 11 Конвенции.

Стороны согласились с тем, что осуждение заявителей за совершение административного правонарушения являлось вмешательством в их право на свободу мирных собраний и свободу выражения мнения. Подобное вмешательство, по мнению Европейского Суда, представляет собой нарушение статей 10 и 11 Конвенции, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или более законных целей в соответствии с пунктом 2 каждой из статей, а также если оно не является "необходимым в демократическом обществе".

Суд отметил информацию первого заявителя о том, что она проводила одиночные пикетирования с соблюдением требования о законодательно определенном расстоянии. В этой связи Суд сослался на выводы, сделанные им в постановлении по делу Новикова и других против Российской Федерации в отношении Закона о собраниях, которые, независимо от требования о законодательно определенном расстоянии и выполнении этого требования демонстрантами при одновременном одиночном пикетировании, наделяют суды полномочиями классифицировать ситуацию как массовое мероприятие post factum ("правило переклассификации" на основании раздела 7(1.1) Закона о собраниях) и подразумевают наказание людей за несоблюдение применимой процедуры уведомления для такого мероприятия. По мнению Суда, предполагаемые законодательные цели такого уведомительного порядка (такие как предоставление органам власти возможности принять своевременные и должные меры для обеспечения требуемого порядка проведения определенной гражданской инициативы и обеспечения общественной безопасности, а также защиты прав участников мероприятия и иных лиц) в обычном порядке могли бы быть достигнуты посредством разумного применения требования о дистанции, без существования "насущной социальной потребности" - относящейся к преследованию любой конкретной законной цели - применять "правило переклассификации" и соблюдать соответствующую процедуру предварительного уведомления (пункт 45 постановления).

Было подчеркнуто, что "в 2014 - 2015 годах в г. Т. существовало конкретное законодательное требование в отношении 30-метровой дистанции... Не оспарива[лось], что первый заявитель стояла по меньшей мере в 30 метрах от других протестующих, чтобы обеспечить соблюдение ею этого требования. Суд также не сомнева[лся], что поведение заявителя при выражении своей позиции было мирным и не носило провокационного характера. Внутригосударственные суды рассматривали ситуацию как ряд массовых мероприятий, проводимых в форме одиночного пикетирования. Тем не менее, нет убедительных обстоятельств, относящихся к общественной безопасности, предотвращению беспорядков или защите прав других лиц, которые были бы положены на чашу весов или на которые бы опирались при применении этого фактического утверждения для признания виновным первого заявителя именно за несоблюдение процедуры и при приписывании ей активной роли... Единственное имеющее отношение к делу обстоятельство состояло в необходимости наказания незаконного поведения, заключавшегося единственно в несоблюдении процедуры уведомления. В отсутствие каких-либо отягчающих обстоятельств этого было недостаточно для оправдания вмешательства в право первого заявителя на свободу выражения мнения в обстоятельствах дела" (пункт 46 постановления).

Что касается второго заявителя, то Суд принял во внимание выводы внутригосударственных судов о том, что он участвовал в массовом публичном мероприятии в форме "пикета", о котором не подавалось предварительного уведомления. По мнению Суда, имелось мало подтверждений того, что второй заявитель находился на расстоянии 30 метров от других демонстрантов, проводивших одиночные пикеты. Таким образом, признавая, что заявитель действительно принимал участие в "собрании" с (семью) другими лицами, и что его осуждение явилось вмешательством в его право на свободу мирных собраний, Суд посчитал, что в этом деле обнаруживается нарушение статьи 11 Конвенции, толкуемой в свете статьи 10 (пункт 47 постановления).

Суд обратил внимание на то, что, в сравнении со многими предыдущими делами, "второму заявителю была предоставлена возможность участия в небольшой, мирной и по своей сути не провокационной демонстрации. Также примечательно, что никакого элемента вмешательства не возникло в отношении любых дальнейших принудительных мер, таких как задержание или арест до суда, поскольку в отношении второго заявителя по настоящему делу такие меры не применялись. Таким образом, единственный элемент вмешательства касался признания виновным за административное правонарушение, в результате чего ему было назначено наказание в виде штрафа. В этом отношении настоящее дело отличается от многих других дел, в которых в основном имеется сочетание по меньшей мере двух элементов "вмешательства" (пункт 48 постановления).

Даже в контексте "вмешательства", состоящего из одного единственного элемента, Суд не исключает, что "при необходимости" такая мера, как разумно обоснованный штраф, могла быть наложена на месте или позднее (пункт 49 постановления).

Суд повторил, что "следует проводить надлежащее разграничение между организаторами и участниками публичного мероприятия. Ассоциациям и другим лицам, организующим демонстрации, важно, как участникам демократического процесса, придерживаться правил, регулирующих этот процесс, и соблюдать действующие положения закона... Государства могут налагать санкции на тех, кто не соблюдает данную процедуру. В то же время (в частности, применительно к участникам митингов) свобода принимать участие в мирном собрании имеет такое значение, что человек не может быть подвергнут наказанию - даже относящемуся к нижней границе масштаба дисциплинарных взысканий - за участие в демонстрации, которая не была запрещена, до тех пор, пока это лицо не совершает никаких предосудительных действий по такому случаю... В более общем смысле, как правило, недостаточно, чтобы вмешательство осуществлялось потому, что его предмет входит в определенную категорию или на него распространяется правовая норма, сформулированная в виде абсолютной нормы. Скорее требуется, чтобы это "вмешательство" было "необходимо в демократическом обществе" в конкретных обстоятельствах данного дела... Иными словами, незаконная ситуация, такая как организация демонстрации (или участие в демонстрации) без предварительного уведомления сама по себе не оправдывает вмешательства в право лица на свободу собраний; отсутствие предварительного одобрения и вытекающей из него "законности" действия не дают carte blanche властям; последние остаются ограниченными требованием статьи 11 относительно пропорциональности" (пункт 50 постановления).

Суд установил, что "[в]торого заявителя признали виновным лишь в связи с участием (мирным и не провокационным) в мероприятии, проводимом небольшой группой участников, о котором компетентный орган не был заранее информирован. Правонарушение, о котором идет речь, не включало в себя никаких дополнительных дискриминирующих элементов, касающихся какого-либо "предосудительного действия", такого как помехи движению транспорта или ущерб имуществу или акты насилия... Например, ничто не указывает на то, что заявитель отказывался выполнять какие-либо законные распоряжения полиции. Фактически ничто не предполагает, что какие-либо подобные распоряжения (например, распоряжение разойтись) были отданы в ходе демонстрации, о которой идет речь. В этой связи отмечается, что Пленум Верховного Суда РФ <13> указал, что судебное преследование участников за присутствие на массовом публичном мероприятии, в отношении которого не подавалось уведомления, допустимо лишь в том случае, если они не выполняли конкретные обязательства, перечисленные в разделах 6(3) и 4 Закона о собраниях, а именно обязательство подчиняться распоряжениям, данным полицией" (пункт 51 постановления).

--------------------------------

<13> Речь идет о постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях".

Хотя Суд не упустил из вида степень толерантности, проявленную полицией, он не проявил убежденности в том, что "было целесообразно налагать штраф в размере 165 евро на второго заявителя в конкретных обстоятельствах настоящего дела. Заявитель последовательно утверждал, что проводил одиночное пикетирование на расстоянии от других лиц. Так, должным образом учитывая презумпцию невиновности, в этом контексте на обвинителя (не присутствовавшего в данном деле) возлагалась обязанность обосновать то, что заявитель заведомо участвовал в собрании, о котором не направлялось никаких уведомлений, и отказался прекращать свое участие в нем несмотря на четкие и неоднократные распоряжения полиции или иного должностного лица. Суд не убе[дился], что постановления внутригосударственных судов содержат достаточную аргументацию по этим элементам. Так, хотя сумма штрафа не представляется особенно большой, Суд не может сделать вывод, что вмешательство в настоящем деле было "необходимо в демократическом обществе" (пункт 52 постановления).

Суд обратил внимание на то, что "решения внутригосударственных судов не содержат должной оценки того факта, что если бы даже заявители участвовали в публичных массовых мероприятиях, о которых не подавалось никакого уведомления, они делали это в связи с осуществлением своей свободы выражения мнения, относящейся к делам, составляющим общественный интерес, таким как закрытие региональной телевизионной компании... или предполагаемое преследование политических активистов" (пункт 53 постановления).

С учетом изложенного имело место нарушение статьи 10 Конвенции в отношении первого заявителя и нарушение статьи 11 Конвенции в отношении второго заявителя.

См. также вышеприведенные постановления Европейского Суда по жалобам N 42294/13 "Белан и Свидерская против Российской Федерации" (вынесено и вступило в силу 12 февраля 2019 г.), N 61443/13 "Николаев против Российской Федерации" (вынесено и вступило в силу 12 февраля 2019 г.).

В Верховный Суд Российской Федерации также поступили копии неофициальных переводов на русский язык постановлений Европейского Суда по правам человека по жалобам NN 18820/17 и 20413/17 "Кададов и Переверзев против Российской Федерации" (вынесено и вступило в силу 23 июля 2019 г.), N 77208/16 "Егоров и другие против Российской Федерации" и по 4 другим жалобам (вынесено и вступило в силу 28 мая 2019 г.) и N 24377/15 "Куратов и другие против Российской Федерации" и по 2 другим жалобам (вынесено и вступило в силу 22 октября 2019 г.), в которых установлено нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных в связи с несоблюдением судами принципа беспристрастности при рассмотрении дел об административных правонарушениях заявителей в отсутствие стороны обвинения.