практика Европейского Суда по правам человека

В Верховный Суд Российской Федерации поступил неофициальный перевод постановления Европейского Суда по правам человека по жалобам NN 5871/07 и 9 другим "Беркович и другие против Российской Федерации" (вынесено 27 марта 2018 г.), в котором установлено нарушение статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в связи с необеспечением права заявителей на свободу передвижения.

Заявители жаловались согласно статье 2 Протокола N 4 к Конвенции на отказ Властей выдать им заграничный паспорт для поездки за рубеж. <41>

--------------------------------

<41> После расторжения трудовых отношений заявители намеревались совершать поездки за пределы России. Однако, в связи с доступом к государственной тайне им отказали в использовании заграничных паспортов, которые они получили ранее, и их заявления на получение новых заграничных паспортов были отклонены. В результате, их право на выезд из России было ограничено на несколько лет. Эти меры представляли собой вмешательство в право заявителей выехать из страны по смыслу статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции.

Европейский Суд напомнил, что право на свободу передвижения подразумевает право лица выезжать в любую страну по выбору, на въезд в которую такое лицо может получить разрешение. Применение меры, посредством которой лицу отказывают в использовании документа, который позволил бы ему, при желании, выехать из страны, приравнивается к вмешательству в права, гарантированные статьей 2 Протокола N 4 (пункт 78 постановления).

Европейский Суд повторил, что исследование в отношении того, являлась ли оспариваемая мера "необходимой в демократическом государстве", включает доказательство того, что предпринятые действия преследовали легитимную цель, и что ограничительные меры были необходимы для выполнения их защитной функции. Анализируя ограничение на выезд из России с точки зрения теста пропорциональности, в деле Бартика Суд признал это ограничение необоснованным по следующим причинам:

"Власти не указали, каким образом абсолютное ограничение возможности заявителя выехать за границу служило интересам национальной безопасности. Со своей стороны, Европейский Суд счел, что именно связь между такой ограничительной мерой и обозначенной защитной функцией отсутствует. Исторически преследуемая "защитная функция" установленной меры была направлена на защиту от раскрытия секретной информации, содержащей государственную тайну. На момент установления ограничения Государство было в состоянии контролировать распространение информации вовне с помощью сочетания ограничений применительно к исходящей и входящей корреспонденции, запрета на поездки за границу и эмиграцию, а также запрета на неподконтрольные контакты с иностранцами в пределах своей страны. Однако как только запрет на личные контакты с иностранцами был снят, а корреспонденция более не подлежала цензуре, ограничение поездок за границу в частных целях применительно к лицам, осведомленным о государственной тайне, перестало быть очевидно необходимым. При данных обстоятельствах, поскольку запрет на поездки за границу в частных целях имел целью воспрепятствовать заявителю в передаче информации иностранным гражданам, в современном демократическом обществе такое ограничение не может служить достижению защитной цели, которое ранее было ему придано. Такой подход разделяет Комитет по правам человека ООН, который в общих понятиях выразил свое мнение, что "условие необходимости и требование соразмерности... не соблюдаются, например, если лицу препятствуют в выезде из страны лишь на основании того, что оно является носителем "государственной тайны" (пункт 93 постановления).

Конфиденциальная информация, которой обладал заявитель, по мнению Европейского Суда, может быть передана различными способами, которые не требуют его присутствия за рубежом и даже прямого физического контакта с кем-либо. Поскольку Власти утверждали, что воспрепятствование поездкам заявителей за рубеж имело целью гарантировать их собственную безопасность в зарубежных странах, этот аргумент, как отметил Суд, выглядит неубедительным по следующим причинам (пункт 94 постановления).

Суд обратил внимание на то, что "[е]сли заявленной целью ограничения на выезд из России являлось обеспечение безопасности заявителей за рубежом, то его применение было непоследовательным. Было бы разумно предположить, что забота о безопасности заявителей должна в наибольшей степени проявляться во время их службы, когда они имеют доступ к актуальной засекреченной информации. Однако, довольно парадоксально, что именно в тот период свобода заявителей на выезд из России была наименее ограничена. Некоторым заявителям разрешался выезд из России по делам службы. Так, например, Беркович неоднократно ездил во Францию, Китай и Грецию... Еще более удивительным является то, что другим заявителям разрешалось выезжать из России исключительно в частных целях; так, Б.. часто навещал родителей в Эстонии, а Л... и Б... ездили за границу в отпуск. Разрешение на поездки за границу в служебных целях не аннулировалось по окончании контракта; министерство обороны допустило такую возможность в ответе Ильченко, оспаривавшему это ограничение... Как оказалось, поездки в частных целях по окончании контракта были единственной формой поездок, на которые распространялось ограничение, но Власти не обосновали такой избирательный подход к озабоченности по поводу безопасности заявителей. Ссылки на череду постановлений Суда, в которых в разных контекстах упоминалась национальная безопасность, не достаточны для того, чтобы придать убедительности их требованию" (пункт 95 постановления).

Суд не обнаружил "никаких признаков того, что решения российских исполнительных органов, ограничивающие право на поездки за рубеж в частных целях, были приняты в результате оценки рисков относительно безопасности или индивидуальной ситуации каждого заявителя. Хотя Конституционный Суд постановил в 2012 году, что необходимость ограничения должна перевешивать конкретные обстоятельства, такие как характер засекреченной информации, ее прошлый и настоящий статус конфиденциальности, и цель поездки..., российские суды ограничили свой анализ формальной проверкой того, соответствовало ли ограничение процедуре ограничения прав заявителей. Ни до, ни после постановления Конституционного Суда они не предприняли никаких попыток оценить, насколько необходимым было такое ограничение, могло ли оно достичь заявленной цели и соответствовало ли острой социальной потребности. Последствия такого формалистского подхода были особенно серьезными в деле Болдырева. Пока он продолжал работать, он имел возможность навещать своих престарелых родителей в Эстонии. После увольнения ему было запрещено посещать больную мать или съездить на ее похороны. Учитывая исключительные обстоятельства и серьезные соображения гуманитарного характера, национальным органам следовало рассмотреть его просьбу с особой тщательностью.... Однако, ... городской суд отказался рассматривать особые доводы, выдвинутые Б.... в обоснование необходимости поездки за рубеж, и указал, что плохое здоровье его матери "не имеет юридического значения"... Такой негибкий и автоматический подход не может согласовываться с налагаемым статьей 2 Протокола N 4 обязательством обеспечить, чтобы вмешательство в право лица на выезд из страны было изначально и на всей его продолжительности оправдано и пропорционально в свете обстоятельств конкретного дела" (пункт 96 постановления).

Как отметил Суд, остался аргумент Властей о том, что "заявители лишились их прав согласно пункту 2 статьи 2 Протокола N 4 при заключении контракта, который содержал такое ограничение... Суд повтор[ил], что в отличие от других статей Конвенции, например, пункта 3 (d) статьи 4 или пункта 2 статьи 11, статья 2 Протокола N 4 не проводит разграничения между гражданскими лицами и служащими вооруженных сил. Хотя права военнослужащих могут, в определенных обстоятельствах, ограничиваться в большей степени, чем это разрешено в отношении гражданского персонала, такое ограничение должно во всех случаях быть в состоянии достигать своей защитной функции, с учетом того, что, как Суд признавал выше, именно такая связь имелась между используемым средством и преследуемой целью, и в данном деле эта связь отсутствовала... Поскольку Власти утверждали, что заявители добровольно согласились с этим ограничением, Суд отмечает, что они не имели никакого влияния на условия их найма, стандартных контрактов, согласно которым их непрерывная служба зависела от наличия действительного допуска к секретным документам... Как подчеркивали заявители, они получили повышение к заработной плате по причине их повышенной ответственности ввиду работы с секретной информацией. Это не было компенсацией за их невозможность в будущем выехать из России, и они не имели права на такую компенсацию после увольнения, в течение всего времени, пока действовало оспариваемое ограничение. Соответственно, Суд признает, что предполагаемый отказ не был ни однозначным, ни полностью согласованным, и ни в коем случае не мог повлиять на вывод Суда, что данное ограничение не соответствовало преследуемой цели" (пункт 97 постановления).

Суд отметил, что, из "сорока семи государств-членов Совета Европы, на настоящее время Россия остается единственной страной, которая запрещает лицам, владеющим государственной тайной, поездки за границу в частных целях... Ссылка Властей на законодательство Азербайджана, по мнению Суда, является неуместной, так как... Азербайджан отменил подобный запрет на зарубежные поездки в 2005 году. Беларусь не является членом Совета Европы и не связана положениями Конвенции. Наконец, ограничения на поездки в определенные географические зоны, затронутые боевыми действиями, могут быть обусловлены мерами предосторожности, но они ни в коей мере не сопоставимы с безоговорочным запретом на выезд из собственной страны заявителей, о чем идет речь в настоящем деле. Комитет по правам человека ООН осудил автоматическое применение подобных ограничений, высказав мнение, что лишение лица права на выезд из страны лишь на основании того, что он является обладателем государственной тайны, не соответствует условию необходимости и пропорциональности... Так как запрет на выезд, оспариваемый в настоящем деле, не отражает установленное европейский консенсус и его не поддерживают государства-члены Совета Европы, государство-ответчик обязано было предоставить убедительное обоснование для применения такового... Однако, Власти не выполнили этого обязательства" (пункт 98 постановления).

С учетом изложенного, Европейский Суд пришел к выводу о нарушении статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции.