7. Меры прокурорского реагирования, принимаемые в связи с нарушениями законов об обращении с отходами производства и потребления

В зависимости от характера нарушений законов об обращении с отходами производства и потребления, причин и условий, им способствующих, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей прокурором применяются предусмотренные статьями 23 - 25.1 Закона N 2202-1 меры прокурорского реагирования: протест, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Кроме того, согласно пункту 3 статьи 35 Закона N 2202-1 прокурор наделен правом в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В условиях ненадлежащего исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами законов об обращении с отходами производства и потребления избираемые прокурором меры реагирования должны не только пресекать нарушения закона, но и способствовать активизации деятельности указанных субъектов. Результаты проведенных прокурорами проверок свидетельствуют о том, что бездействие органов государственного надзора, их пассивность в вопросах привлечения виновных к ответственности способствуют увеличению числа нарушений законов в указанной сфере.

При выборе форм реагирования прокурору следует руководствоваться приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления", от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 01.04.2014 N 165 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании", от 07.07.2017 N 473 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе" и от 10.07.2017 N 475 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве".

Протест прокурора - одна из основных мер реагирования прокурора на нарушения, связанные с изданием незаконных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, органами представительной, исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, наделенными полномочиями в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Протест является действенным средством реагирования на нарушения закона при распоряжении органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления землями для размещения объектов по обращению с отходами производства и потребления, издании документов территориального планирования и градостроительного зонирования без учета актуальных сведений об объектах размещения отходов, утверждении генеральных планов населенных пунктов и пр.

Если должностное лицо в добровольном порядке не отменяет незаконный акт или его отдельные части, противоречащие федеральному законодательству, прокурор в пределах своей компетенции обращается с административным исковым заявлением в суд о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части, а ненормативного - в арбитражный суд в соответствии со статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представление прокурора призвано устранить нарушение закона и его причины.

В представлении указываются: орган и должностное лицо, которому оно вносится; источники информации о нарушении законодательства об обращении с отходами производства и потребления; характеристика нарушения; анализ причин и условий, приведших к этому нарушению; требования прокурора по устранению нарушения закона, а также способствующих ему причин и условий; сроки и порядок рассмотрения представления; рекомендации по устранению нарушения. Одновременно в представлении указывается на необходимость рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной).

Государственные органы и их должностные лица обязаны в течение месяца принять меры по устранению допущенных правонарушений и устранить обстоятельства, им способствующие, и сообщить об их результатах прокурору в письменной форме. Фактическое устранение нарушений должно находиться на контроле органов прокуратуры.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором или его заместителем в письменной форме должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 06.07.1999 N 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" определено, что основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, способных привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако на основании правовой оценки конкретной ситуации предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования.

Применению предостережений должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Обязательными условиями применения данной формы прокурорского реагирования являются строгий контроль исполнения требований, изложенных в предостережении, и применение к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренных законом мер ответственности.

Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. В соответствии со статьей 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) прокурор вправе возбуждать дело об административном правонарушении.

В главе 8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" КоАП РФ содержатся пять статей, предусматривающих ответственность за нарушения при обращении с отходами (статья 8.2 (несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами); часть 2 статьи 8.6 (порча земель); часть 5 статьи 8.13 (нарушение правил охраны водных объектов); статья 8.19 (нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации); часть 2 статьи 8.31 (нарушение правил санитарной безопасности в лесах).

При этом состав правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, образует любая деятельность по обращению с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, которая ведется хозяйствующим субъектом с нарушениями требований природоохранного законодательства.

При выявлении фактов осуществления деятельности по обращению с отходами производства и потребления в отсутствие лицензии необходимо привлекать нарушителей к административной ответственности по части 2 статьи 14.1 (осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) КоАП РФ.

Направление прокурором исков (заявлений) в суд или арбитражный суд. В защиту общественных или государственных интересов прокуроры направляют в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о возложении обязанностей по устранению нарушений законов в области обращения с отходами производства и потребления, приостановлении, прекращении деятельности хозяйствующих субъектов, возмещении вреда, причиненного в результате указанных нарушений законов, и участвуют в их рассмотрении судами, а также оспаривают незаконные судебные постановления по таким делам в судах вышестоящих инстанций.

Прокуроры активно используют полномочия по обращению в суды общей юрисдикции с исками и заявлениями о возложении обязанности на хозяйствующие субъекты заключить договор на вывоз и утилизацию ртутьсодержащих ламп со специализированными организациями, разработать и утвердить нормативы образования отходов, лимиты на их размещение, получить лицензию для осуществления деятельности, утилизировать незаконно размещенные отходы, ликвидировать несанкционированные свалки отходов производства и потребления.

Предъявляя иски, необходимо во всех случаях детализировать заявляемые исковые требования путем указания конкретных действий по устранению нарушений.

Также необходимо учитывать специфику исполнения исков, предъявляемых к муниципальным образованиям, в том числе о возложении обязанности по строительству полигонов твердых бытовых отходов, приведению существующих санкционированных свалок твердых бытовых отходов в соответствие с санитарными и экологическими требованиями, ликвидации несанкционированных свалок, обеспечению территории муниципального образования объектами для обезвреживания ветеринарных отходов и др. Поскольку выполнение таких решений судов напрямую связано с расходованием бюджетных средств, в исковых требованиях необходимо указывать сроки, разумные для их исполнения с учетом бюджетных обязательств.

На стадии исполнения судебных решений прокурорам необходимо осуществлять систематический надзор за исполнением законов в деятельности службы судебных приставов.

Уголовное преследование. В соответствии со статьей 21 УПК РФ в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор принимает предусмотренные данным Кодексом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 37 УПК РФ прокурор уполномочен выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства.

Одновременно следует учитывать, что подготовке постановления в порядке пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ должна предшествовать прокурорская проверка исполнения законодательства в области обращения с отходами производства и потребления. В случае поступления в прокуратуру из контролирующего органа сообщения о преступлении, не требующего такой проверки, прокурор, руководствуясь требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27.12.2007 N 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях", должен перенаправить его по подведомственности в соответствующий правоохранительный орган, а не выносить на его основе процессуальные решения на основании пункта 2 части 2 статьи 37 УПК РФ.

В этой связи прокурорам важно не допускать случаи, когда их постановления о направлении материалов проверки в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании фактически подменяют ранее поступившие сообщения о преступлениях, выявленных контролирующими органами.

Уголовная ответственность в данной сфере предусмотрена за производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировку, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (статья 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов") УК РФ).

Если в результате обращения с отходами причинен ущерб компонентам окружающей среды, то ответственность наступает по статье 254 (порча земли), статье 250 (загрязнение вод), статье 251 (загрязнение атмосферы), статье 252 (загрязнение морской среды), статье 261 (уничтожение или повреждение лесных насаждений) УК РФ.

Проблема экологически безопасного хранения, обработки, утилизации и размещения отходов производства и потребления в течение последних лет отмечается как требующая незамедлительного решения.

По этой причине деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законов при обращении с отходами производства и потребления носит выраженный предупредительный и правозащитный характер.

Основной задачей прокуроров в рассматриваемой сфере является обеспечение должного уровня защищенности компонентов природной среды от негативного воздействия отходов. При этом деятельность органов прокуратуры должна быть направлена не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.

Заместитель

Генерального прокурора

Российской Федерации

Ю.А.ПОНОМАРЕВ