Раздел 2. Разъяснение неоднозначных или не ясных для подконтрольных лиц обязательных требований, в том числе в силу пробелов или коллизий в нормативных правовых актах

В соответствии с разделом II Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 327, Россельхознадзор не уполномочен давать разъяснения по применению нормативных правовых актов Российской Федерации, однако выразить позицию в пределах компетенции в отношении неоднозначных или неясных для подконтрольных лиц обязательных требований, считаем возможным.

Наибольшее количество вопросов, поступающих от подконтрольных лиц, а также территориальных управлений Россельхознадзора, касаются применения норм Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - закон N 294-ФЗ). Сообщаем позицию Россельхознадзора, относительно наиболее неоднозначных вопросов указанного закона.

Касательно применения статьи 8.2 закона N 294-ФЗ сообщаем.

Право выдачи предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований предусмотрено статьей 8.2 закона N 294-ФЗ.

Основания для выдачи указанного предостережения регламентированы частями 5 - 7 статьи 8.2 закона N 294-ФЗ.

В соответствии с частью 7 статьи 8.2 закона N 294-ФЗ порядок составления и направления такого предостережения, подачи возражений на такое предостережение и рассмотрение возражений, а также порядок уведомления об исполнении предостережения определяется Правительством Российской Федерации.

Так, Правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 г. N 166.

Кроме того, Минэкономразвития России подготовлен План-график подготовки актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - План-график), в который, в том числе, включен проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении общих требований к организации и осуществлению органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований" (июнь 2017).

Касательно применения статьи 8.3 закона N 294-ФЗ сообщаем.

Статьей 8.3 Закона N 294-ФЗ определен перечень мероприятий по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора) с проверяемыми лицами.

При этом подпунктом 8 части 1 указанной статьи определено, что существуют также другие виды и формы таких мероприятий, то есть можно сделать вывод о том, что этот перечень не является исчерпывающим.

Однако нормами закона также не раскрывается содержание иных (дополнительных) видов контрольных мероприятий без взаимодействия с проверяемыми лицами.

Касательно применения частей 11.1 - 11.5 статьи 9 закона N 294-ФЗ сообщаем.

Нормами закона N 294-ФЗ вводится положение о необходимости применения проверочных листов (списков контрольных вопросов), которые применяются контрольно-надзорными органами при проведении плановых проверок.

При этом частью 11.3 статьи 9 закона N 294-ФЗ предусмотрено положение о том, что проверочные листы (списки контрольных вопросов) разрабатываются и утверждаются органом государственного контроля (надзора) в соответствии с общими требованиями, определяемыми Правительством Российской Федерации, и включают в себя перечни вопросов, ответы на которые однозначно свидетельствуют о соблюдении или несоблюдении проверяемым лицом обязательных требований, составляющих предмет проверки.

Согласно подпункту "в" пункта 9 статьи 1 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" обязанность использования при проведении плановой проверки проверочных листов (списков контрольных вопросов) может быть предусмотрена положением о виде федерального государственного контроля (надзора).

Общие требования к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2017 г. N 177.

В настоящее время постановлением Правительства Российской Федерации от 28.06.2017 N 762 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в Положение о государственном земельном надзоре, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1, а также постановлением Правительства Российской Федерации от 30.08.2017 N 1041 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части установление обязанности использования проверочных листов (списков контрольных вопросов) при проведении плановых проверок" в Положение о государственном ветеринарном надзоре, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. N 476, внесены изменения в части использования проверочных листов (списков контрольных вопросов) должностными лицами Россельхознадзора осуществляется при проведении плановой проверки всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Касательно применения статьи 10 закона N 294-ФЗ.

Подпунктом 2 части 2 статьи 10 закона N 294-ФЗ введено новое основание для проведения внеплановой проверки - мотивированное представление должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Также как и в предыдущих случаях, в законе N 294-ФЗ не раскрываются требования к форме и содержанию такого представления.

Считаем возможным до издания соответствующего нормативного правового акта рассматривать подобные представления самостоятельно. При рассмотрении поступивших представлений необходимо учитывать критерий "мотивированности", указанный в законе N 294-ФЗ, что значит наличие в представлении соответствующих обоснований, фактов и иных материалов, подтверждающих факты нарушений обязательных требований со стороны хозяйствующих субъектов.

Аналогичный подход (то есть до момента издания соответствующих нормативных правовых актов по этому вопросу) рекомендуем применять при толковании положений частей 3 - 3.5 статьи 10 закона N 294-ФЗ.

Касательно применения части 7 статьи 12 закона N 294-ФЗ сообщаем.

Частью 7 статьи 12 закона N 294-ФЗ предусмотрено право контрольно-надзорного органа в случае невозможности проведения первоначальной проверки по независящим от контрольно-надзорного органа обстоятельствам принять решение о проведении соответствующей проверки в течение трех месяцев со дня составления акта о невозможности проведения первоначальной проверки. При этом не требуется внесение ее в план, если это плановая проверка, а также не требуется предварительное уведомление проверяемого лица.

Исходя из смысла и буквального толкования указанной нормы, полагаем, что в этом случае оформляются все те же документы, как и при первоначальной проверке, но без внесения проверки в план, в случае если проверка плановая, и без согласования с органом прокуратуры.

Аналогичный подход (без согласования с органами прокуратуры) считаем возможным применить и при толковании части 10 статьи 11 закона N 294-ФЗ.

Касательно правоприменения части 1.1 статьи 13 закона N 294-ФЗ сообщаем, что в План-график включены проекты соответствующих нормативных правовых актов, а именно:

- проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, внесении изменений в положения об отдельных видах федерального государственного контроля (надзора) в части установления критериев риска отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности и в части установления возможности использования индикаторов риска нарушения обязательных требований для определения необходимости проведения внеплановых проверок и иных мероприятий по контролю;

- проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в положения об отдельных видах федерального государственного контроля (надзора) в части установления возможности использования индикаторов риска нарушения обязательных требований для определения необходимости проведения внеплановых проверок и иных мероприятий по контролю;

- проект ведомственного нормативного правового акта Минсельхоза России "Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований".

Касательно правоприменения изменений, внесенных в статью 15 Закона N 294-ФЗ, сообщаем.

В соответствии с пунктом 9 статьи 15 Закона N 294-ФЗ, при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов, информации до даты начала проведения проверки. Орган государственного контроля (надзора) после принятия распоряжения или приказа о проведении проверки вправе запрашивать необходимые документы и (или) информацию в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

Эта норма закона N 294-ФЗ плохо соотносится с нормами закона N 294-ФЗ, касающихся рассмотрения поступивших обращений при проведении их предварительной проверки, для осуществления которых необходимо предварительно уточнить принадлежность земельного участка к землям сельскохозяйственного назначения (необходима выписка из ЕГРП) или места осуществления деятельности ИП (сведения из налогового органа).

К сожалению, положения пункта 9 статьи 15 закона N 294-ФЗ в части направления запроса в рамках межведомственного взаимодействия только после принятия распоряжения (приказа) о проведении проверки делает невозможным изучение предварительной информации о поднадзорности проверяемого субъекта либо места его нахождения, что в свою очередь может создать трудности при издании соответствующего приказа (распоряжения) о проверке.

Полагаем, что в настоящее время нет ответа на этот вопрос. В то же время, при отсутствии иного выхода из создавшейся ситуации, рекомендуем руководствоваться иными нормами Закона N 294-ФЗ, дающими право на запрос указанной информации в порядке межведомственного взаимодействия либо на основании соответствующих соглашений между заинтересованными ведомствами (госорганами). Кроме того, законодательство не ограничивает контрольные органы в издании распоряжений (приказов) о проведении проверок задолго до начала проверок, в связи с чем рекомендуем их издание в такие сроки, чтобы этого было достаточно на направление запроса необходимой информации и получение ответа на него.

Касательно применения статьи 16.1. Закона N 294-ФЗ сообщаем.

В План-график включен проект соответствующего нормативного правового акта по этому вопросу, который включает в себя ответы на все возникающие в связи с этим вопросы, а именно проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении особенностей организации и проведения контрольной закупки, а также учета информации о ней в едином реестре проверок".

Учитывая, что по данному пункту Плана-графика Россельхознадзор соисполнителем не является, полагаем, что данный вид мероприятия не относится к видам надзора, осуществляемым Россельхознадзором.