МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА

1. Мною разделяются содержащиеся в резолютивной части Постановления выводы о конституционности отдельных изменений Градостроительного кодекса Российской Федерации, внесенных оспариваемым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга Федеральным законом в 2014 году.

Законотворческие процедуры, урегулированные в Регламенте Государственной Думы, различаются по степени их важности, и это различие учитывается в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" в правилах, определяющих допустимость запроса о проверке конституционности нормативных актов и пределы проверки при оценке соответствия этих актов Конституции Российской Федерации по порядку их принятия, опубликования и введения в действие (статьи 85 и 86). Конституционный Суд Российской Федерации вправе констатировать такое нарушение положений Конституции Российской Федерации, когда имеет место нарушение процедурных норм Регламента, которые воспроизводят конституционные положения, содержащиеся в ее статьях 104 - 108, или основаны на них. Иные положения Регламента, в том числе воспроизводящие нормы меньшей юридической силы, содержащиеся в федеральных законах, не могут выступать в качестве конституционных "лекал". При этом можно вспомнить о положении Конституции Российской Федерации, в силу которого органы государственной власти, включая Государственную Думу, обязаны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации, но и законы (статья 15, часть 2). В каких-то случаях оно может послужить своего рода "линзой", сквозь которую можно признать неконституционными и нарушения регламентных норм, устанавливающих порядок направления законопроектов, принимаемых в сфере совместного ведения, субъектам Российской Федерации. В любом случае для принятия решения о признании неконституционности нормы в связи с нарушением порядка ее принятия необходимо учитывать степень, характер, масштаб такого нарушения.

Конституционный Суд Российской Федерации признал, что Государственной Думой допущено отступление от установленных правил принятия федеральных законов, но не счел нужным конкретизировать, в чем состоит это отступление. Полагаю, что между двумя точками спектра - безусловное соблюдение конституционных требований или наличие нарушения Конституции Российской Федерации по порядку принятия акта - существует множество правовых ситуаций ("юридических оттенков"), которые необходимо описать более тщательно. В настоящем мнении ставится задача показать, в чем состояли допущенные отступления.

Наименование законопроекта (в его первоначальной редакции) подразумевало только внесение изменений в отдельные законодательные акты "в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора)". Пояснительная записка называла целью законопроекта "уточнение контрольных и надзорных полномочий ряда государственных органов, в том числе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях и составлению протоколов об административных правонарушениях". Следовательно, у органов государственной власти субъектов Российской Федерации (как и у самих депутатов, иных участников законодательного процесса, представителей общественности) не было оснований предположить, что данный проект, направлявшийся им после внесения в Государственную Думу и затем после одобрения его концепции в первом чтении, впоследствии будет включать оспариваемое положение, - а значит, не было возможности дать этому положению своевременную и аргументированную оценку. Несмотря на то что решение принять законопроект в первом чтении, представить поправки к законопроекту в тридцатидневный срок состоялось 25 октября 2013 года, а принятие законопроекта во втором чтении - 16 сентября 2014 года, т.е. спустя почти год, мнение представителей субъектов Российской Федерации не было запрошено в отсутствие к тому непреодолимых препятствий.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации отмечал ранее, что "применительно к акту, влияющему на конституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта" (Постановление от 5 июля 2001 года N 11-П). Конституционный Суд Российской Федерации также указывал, что в ходе законотворческого процесса "процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников" (Постановление от 23 апреля 2004 года N 8-П). Отступление со стороны федерального законодателя от этих требований, вытекающих из Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой они нашли отражение в Регламенте Государственной Думы и Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", способно вызвать неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемых положений Конституции Российской Федерации.

1.1. Конституция Российской Федерации и Регламент Государственной Думы не предъявляют дополнительных требований к законопроектам, вносящим изменения одновременно в кодифицированный и обычный законодательные акты. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации признает наличие "особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений" (Постановление от 29 июня 2004 года N 13-П). Учитывая это обстоятельство, в 2014 - 2015 годах Регламент Государственной Думы дополнен положениями, позволяющими возвращать инициатору законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты или содержащий самостоятельный предмет правового регулирования, если он одновременно предполагает изменение Бюджетного кодекса Российской Федерации и налогового законодательства, а также Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации (части 6 - 7 статьи 108). Несмотря на то что нормы градостроительно-правового характера рассредоточены по нормативным актам разной отраслевой принадлежности и разного вида (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации), ядром этого регулирования является именно Градостроительный кодекс Российской Федерации, в непротиворечии с которым могут приниматься иные акты (части 2 - 4 статьи 3) и который комплексно регламентирует: полномочия органов публичной власти в области градостроительной деятельности, права и обязанности участников градостроительных правоотношений в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и эксплуатации объектов капитального строительства, особенности осуществления градостроительной деятельности в городах федерального значения и иные базовые для всей отрасли вопросы. Поэтому есть основания полагать, что изменения этого акта составляют особый, самостоятельный предмет правового регулирования.

Конституционное законодательство не устанавливает универсальных требований к наименованию законопроекта (вне зависимости от вида изменяемых законодательных актов). Вместе с тем, как подчеркивается в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов (направлены письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 года N вн2-18/490), "наименование законопроекта отражает его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования...". Хотя это требование носит, скорее, утилитарный характер, а "неточности юридико-технического характера" не всегда ведут к неопределенности нормы и ее неконституционной интерпретации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2000 года N 5-П и др.), внесение изменений в основополагающий для рассматриваемой правовой отрасли кодифицированный акт отдельно позволило бы надлежаще отразить в их наименовании действительный предмет регулирования и тем самым обратить на них должное внимание всех участников законодательного процесса и общества в целом. Если бы указанные обстоятельства были учтены законодателем, то обсуждение концепции оспариваемого положения состоялось бы, в строгом соответствии с Регламентом, в первом чтении, а со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации могли быть получены отзывы.

1.2. Действующее законодательство не устанавливает обязательности разработки концепции каждого законопроекта, необходимости введения в его текст преамбулы и не определяет критериев полноты и качества пояснительной записки к законопроекту. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что "содержание понятия "внесение законопроекта" - по смыслу Конституции Российской Федерации и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта", из чего следует "допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя" (Постановление от 29 ноября 2006 года N 9-П). Как уже указывалось мною ранее со ссылкой на позицию Федерального конституционного суда ФРГ, обычно отсутствие веского конституционно-правового обоснования вводимого законодателем ограничения не соответствует требованиям общего принципа равенства (см. мнение к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2016 года N 3-П), поскольку подрывает доверие граждан к государству и не позволяет достаточно точно оценить обоснованность, необходимость и соразмерность вводимого ограничения. В настоящем деле материалов законотворческого процесса, убедительно обосновывавших бы рассматриваемую поправку, Конституционному Суду Российской Федерации представлено не было (поэтому остается строить догадки о том, почему порядок утверждения правил землепользования и застройки в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе должен отличаться от порядка, существующего в Екатеринбурге или другом крупном городе).

В силу Регламента Государственной Думы при подготовке к первому чтению, по общему правилу, направляется заключение ответственного комитета (комитета-соисполнителя) с мотивированным обоснованием необходимости принятия или одобрения либо отклонения данного законопроекта и в обязательном порядке заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы о результатах правовой экспертизы проекта, а также ряд иных документов (статья 114). При подготовке же ко второму чтению направляется в том числе таблица поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, а также - по поручению ответственного комитета - заключение Правового управления о результатах постатейной правовой и лингвистической экспертизы законопроекта (статья 122). По сведениям, размещенным в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности, в отношении оспариваемой нормы обоснованная позиция профильного комитета - по земельным отношениям и строительству - и Правового управления не была выражена. Не исключено, что в условиях ограниченного времени названные обстоятельства способны были воспрепятствовать объективной оценке депутатами правовой состоятельности и политической целесообразности такой поправки, которая могла бы составлять самостоятельный предмет регулирования.

2. Оспариваемые нормы, сами по себе имеющие сугубо компетенционный характер - перераспределяющие полномочия органов, относящихся к разным ветвям власти, опосредованно затрагивают права, гарантируемые каждому в качестве основных субъективных прав личности, и баланс таких прав, когда они имеют разнонаправленное действие (статья 17, часть 3; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации), поскольку предусматриваемые в составе правил землепользования и застройки территориальные зоны и градостроительные регламенты, в неразрывном единстве с их общей частью, предопределяют технико-экономические показатели земельного участка, допустимые виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Вне всяких сомнений, утверждение (изменение) правил землепользования и застройки устанавливает рамки дозволенного распоряжения лицом своим имуществом, т.е. затрагивает интересы частных собственников и иных правообладателей в инвестировании своих средств в земельные участки и объекты капитального строительства (статья 35, часть 2, Конституции Российской Федерации). В то же самое время оно влияет на возможность реализации гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав на жилище (статья 40, часть 1), на благоприятную окружающую среду (статьи 36 и 42), на доступ к культурным ценностям (статья 44, часть 2), на социальную защиту посредством развития системы социальных служб (статья 7, часть 2), на свободное передвижение и выбор места проживания (статья 27, часть 1), т.е. права всех жителей населенного пункта. То, что решения, принимаемые органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий, затрагивают указанные и иные конституционные права, особенно в мегаполисах, принимая во внимание значительное число жителей и наличие объективных логистических и инфраструктурных проблем, признается самим Конституционным Судом Российской Федерации (Определение от 6 октября 2015 года N 2317-О). В качестве иллюстрации стоило бы напомнить историю с неудавшейся попыткой возведения делового квартала "Охта-центр" в Красногвардейском районе Санкт-Петербурга, вызвавшей многочисленные судебные разбирательства, что подтверждает актуальный, а не гипотетический характер доводов, изложенных в запросе, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации.

Задача государственной власти в таких случаях - установить справедливый баланс противостоящих ценностей, при котором ни одному из защищаемых интересов не отдается безусловный приоритет, а действие одного права создает имманентные пределы для другого и который учитывает также охрану иных, общих для всех сторон ценностей, например таких, как поддержание исторических и культурных традиций, сохранение культурного наследия, охрана природной среды (статья 8 Устава Санкт-Петербурга). В этом случае возникает вопрос о правовых формах, в которых такие решения и такой баланс интересов могли бы получать свою демократическую легитимацию, как того требует один из важнейших принципов законодательства о градостроительной деятельности - принцип участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Конституционный принцип соразмерности (пропорциональности) постоянно наращивает свое влияние, являясь юридическим аналогом модели рационального выбора при принятии сложных правовых решений (в том числе при коллизии равнозначных конституционных прав). Сбалансированность принимаемого решения зависит и от способа (процедуры) его принятия, в котором финальная часть (утверждение правового акта) играет решающую роль: при балансировке основополагающих прав необходимо подробное обоснование того, почему предпочтение отдается одному праву или интересу (например, предпринимательским амбициям застройщика) перед другим (право на благоприятную среду обитания жителя мегаполиса). В этом проявляется действие конституционных принципов демократии и правового государства и, как следствие, обеспечивается принцип поддержания доверия граждан к действиям публичной власти. Особенную значимость сказанное приобретает тогда, когда решение принимается под воздействием лоббистских структур: государство вправе и должно ставить лоббистскую деятельность в правовые рамки, в том числе посредством изменения порядка утверждения тех или иных градостроительных актов, но не забывая при этом о прямом действии конституционных ценностей, высшая из которых - человек и его права (статья 2 Конституции Российской Федерации).

2.1. Подготовка проекта правил землепользования и застройки - вне зависимости от вида публично-территориального образования и от субъекта, утверждающего эти правила, - имеет в качестве своего непременного этапа проведение публичных слушаний. Не затрагивая вопрос о качестве правовых процедур, предусмотренных для проведения слушаний и учета их результата, поскольку это не является предметом настоящего дела, можно отметить правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о природе этого института: "Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам" (Определение от 15 июля 2010 года N 931-О-О).

Иными словами, поскольку государственная власть не является абсолютно связанной итогами публичных слушаний (притом что в силу изложенного выше такие итоги всегда будут иметь достаточно противоречивый характер и не всегда достоверно отражать волю заинтересованных жителей), этот институт сегодня нельзя рассматривать в качестве механизма непосредственной демократии, посредством которого население могло бы прямо влиять на содержание правил землепользования и застройки. Хотя, представляя некоторую форму участия населения в управлении делами государства или местного сообщества (например, статья 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), это право все же находится "под зонтиком" статьи 32 Конституции Российской Федерации и, безусловно, подлежит судебной защите. Сказанное в большой степени относится и к другому правовому институту (предусмотренному для городов федерального значения), в силу которого муниципальные образования в лице органов местного самоуправления направляют свои предложения к проекту правил землепользования и застройки, проекту изменений правил землепользования и застройки в части определения территориальных зон и градостроительных регламентов на соответствующих территориях (часть 9 статьи 36 Градостроительного кодекса города Москвы и часть 3 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"). Хотя такие предложения призваны отражать совокупный интерес всего местного сообщества и предполагать при этом определенную правовую проработку, они в равной степени не связывают исполнительную власть.

Следовательно, такой формой легитимации может быть участие населения в управлении делами государства через своих представителей (статья 32, часть 1, Конституции Российской Федерации), т.е. через законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, избранные им и ему подотчетные. Видимо, резерв для этого существует и помимо непосредственного утверждения депутатами правил землепользования и застройки (например, за счет расширения их участия в специальных комиссиях по градостроительству и землепользованию, согласования проекта в профильных комитетах регионального парламента), однако использование этого потенциала находится уже в компетенции самих региональных законодателей.

2.2. Оспоренная норма по своему содержанию имеет целью изменить орган государственной власти в городах федерального значения - субъектах Российской Федерации, который уполномочен утверждать правила землепользования и застройки, с органа законодательного (представительного) на орган исполнительный, поэтому возникает вопрос о том, как это изменение отразится на соблюдении режима законности, в том числе конституционной, утверждаемой статьей 15 Конституции Российской Федерации.

Происходит "понижение" юридического статуса правил землепользования и застройки в сравнении с имевшим место ранее (из ранга актов статутного характера перевод их в разряд подзаконных актов), а значит, перераспределение нормотворческих и контрольных компетенций между законодательным (представительным) и исполнительным органами власти. Очевидно, что, лишаясь возможности утверждать указанный документ, законодательный орган по меньшей мере лишается и возможности вносить в него изменения, актуализировать, поскольку, исходя из простой логики "кто уполномочен на большее, тот уполномочен и на меньшее", таким правом наделяется принимающий его орган - правительство субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 34 Градостроительного кодекса города Москвы и статья 12 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге"). Можно предположить также, что в связи с изменением статуса правил землепользования и застройки с законодательного на подзаконный не обеспечивается более безусловный приоритет этого акта перед актами регионального правительства (в силу правил о подчинении нижестоящих по юридической силе актов вышестоящим), поскольку в случае возникновения коллизий действуют обычные правила "последующий акт отменяет предыдущие", а, кроме того, приоритетными признаются нормы того акта, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Иными словами, принятие важнейших градостроительных решений об использовании участков и строений на них может осуществляться в режиме "ручного управления".

Между тем, учитывая, что выбор органа, ответственного за утверждение того или иного акта, должен быть производен от природы регулирования, Конституционный Суд Российской Федерации указывал, например, что проекты планов и программ социально-экономического развития области, проекты схемы управления областью подлежат "по своей природе законодательному регулированию", что "соответствует принципу разделения властей и принципу самостоятельности органов законодательной власти, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации и конкретизированным в других ее статьях" (Постановление от 1 февраля 1996 года N 3-П). Такой выбор проистекает, как также подчеркивал Конституционный Суд Российской Федерации, из "присущей природе законодательных актов стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм" (Постановление от 1 июля 2015 года N 18-П). Иными словами, в настоящем деле существенно ограничивается сфера контроля со стороны законодателя за исполнением устава субъекта Российской Федерации и законов и приведением в соответствие с ними нормативных актов иных органов государственной власти субъекта (статья 22 Закона города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" и часть 5 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга).

Нельзя исключать и того, что положения правил землепользования и застройки (как в общей, текстуальной части, так и в приложении - преимущественно картографическом) могут стать предметом судебной проверки (согласно части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке). Такая проверка могла бы приобретать характер специализированного судебного контроля, что находит подтверждение в имеющейся судебной практике (например, Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 1 апреля 2005 года N 26-П, Постановление Уставного Суда Свердловской области от 23 сентября 2015 года и др.). Между тем принятие правил землепользования и застройки в городах федерального значения в форме подзаконного акта (постановления правительства субъекта Российской Федерации) во всяком случае исключает возможность их оспаривания в Конституционном Суде Российской Федерации (из практики которого не следует возможность оспаривания иных актов субъектов Российской Федерации, кроме законодательных), притом что в Москве, вопреки статье 51 Устава города Москвы, орган конституционного (уставного) контроля не создан. Следовательно, оспариваемое законоположение косвенно исключает дополнительную гарантию судебной защиты прав граждан и их объединений, тем самым затрагивая положения статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 55 (часть 2).

2.3. Основной довод, который выдвигался некоторыми участниками конституционного судопроизводства, состоял в том, что в результате принятия обжалуемых поправок полномочия между законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации оказались уравновешены, учитывая, что за первыми остается полномочие по принятию генерального плана. Вместе с тем и ранее такое рассредоточение полномочий между ветвями власти имело место. Как указывается в литературе применительно к актам планирования вообще, "определенное в качестве правила разделение процедуры утверждения плана является разумным: разделение заслушивающих и утверждающих план органов должно, среди прочего, гарантировать, что все значимые для оценки плана точки зрения будут учтены и проверены" и также "может противостоять подозрению в договоренности между подающими заявку и дающими разрешение субъектами публичного управления". <1> Представляется, что именно это обстоятельство не было в полной мере учтено федеральным законодателем.

--------------------------------

<1> Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. М.: Юрист, 2000. С. 451.

Кроме того, правила землепользования и застройки имеют своей целью создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия (пункт 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и одновременно создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4 части 1 той же статьи). Эти цели, как видно, находятся в состоянии некоторой напряженности, поэтому в политике градостроительного регулирования неизбежно сочетание нескольких условных начал: статических и общих (фиксация существующего положения в отношении целой территориальной зоны и на продолжительную перспективу) - динамических и частных (внесение оперативных изменений в отношении определенных участков сообразно насущной необходимости). Выражением первого начала служит усложненный порядок разработки, публичного обсуждения и утверждения правил землепользования и застройки, в котором главенствующая роль отводилась представительному (законодательному) органу. Средством достижения второго начала сегодня служат такие специфические институты, как предоставление разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства, на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые относятся к полномочиям именно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 7 Градостроительного кодекса города Москвы и статья 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге").

Что же касается внесения изменений в принятые ранее правила землепользования и застройки, то оспариваемые поправки в Градостроительный кодекс Российской Федерации вроде бы призваны были обеспечить оперативность этого процесса. Этот довод также может быть поставлен под сомнение. Согласно части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном его статьями 31 и 32, - иными словами, с соблюдением всех основных этапов и процедур, включая, безусловно, разработку поправок компетентным органом и проведение публичных слушаний на соответствующей территории. Так что основные издержки правотворческого процесса (как финансовые, организационные, так и временные) возникают не из самого утверждения правил землепользования и застройки, а, скорее, в связи с их разработкой и обсуждением. При этом законы в области градостроительной деятельности Москвы и Санкт-Петербурга не содержали ограничений периодичности, с которой возможно внесение изменений в правила землепользования и застройки представительными органами, как это предусмотрено в некоторых муниципальных образованиях (например, решение Совета депутатов Волосовского городского поселения Ленинградской области от 15 марта 2013 года N 204).

Таким образом, любые доводы о том, что утратившие силу нормы препятствовали своевременному рассмотрению вопроса об изменении правил землепользования и застройки в городах федерального значения законодательными органами (что является не только их правом, но и обязанностью), остаются предположением и нуждаются в дополнительной проверке. К сказанному остается добавить универсальную правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод (Постановление от 18 февраля 2000 года N 3-П и многие другие).

Исходя из изложенного, прихожу к следующим выводам. Поскольку в конституционном законодательстве отсутствуют ясно выраженные требования направлять субъектам Российской Федерации законопроекты, содержащие положения по предмету совместного ведения, появившиеся лишь на этапе подготовки ко второму чтению, то формально нет оснований признать порядок принятия оспариваемого Федерального закона нарушенным: в то же время мотивировочная часть Постановления Конституционного Суда Российской Федерации должна включать ясную оценку такой ситуации и рекомендации в адрес законодателя в целях ее предупреждения в будущем. Учитывая связанность Конституционного Суда Российской Федерации избранным заявителем предметом обращения, направленного в порядке абстрактного нормоконтроля, недостаточно оснований и для признания оспариваемой нормы неконституционной по содержанию: вместе с тем в своем Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации вправе был в виде "попутно сказанного" (obiter dictum) указать на правовые формы, в которых, с учетом положений конституционного и градостроительного законодательства, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вправе расширить свое участие в подготовке и утверждении соответствующих правил.