ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ С.М. КАЗАНЦЕВА ПО ДЕЛУ О РАЗРЕШЕНИИ ВОПРОСА

О ВОЗМОЖНОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ РЕШЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА

ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ОТ 4 ИЮЛЯ 2013 ГОДА "АНЧУГОВ И ГЛАДКОВ

ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

1. В своем запросе, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации в январе 2016 года в порядке статей 104.1 и 104.2 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Министерство юстиции Российской Федерации просит признать невозможным исполнение постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" (жалобы N 11157/04 и N 15162/05) в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

По мнению заявителя, основанием для направления запроса является заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 января 2015 года о невозможности исполнения указанного постановления Европейского Суда по правам человека в связи с тем, что оно основывается на положениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод (статья 3 Протокола N 1) в истолковании, расходящемся с Конституцией Российской Федерации, ее статьей 32 (часть 3), согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в 2015 году сама обращалась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом по тому же поводу. Но в принятии данного запроса ей было отказано как ненадлежащему заявителю (Определение от 6 октября 2015 года N 2055-О).

Министерство юстиции Российской Федерации в своем запросе указывает, что толкование положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, содержащееся в указанном постановлении Европейского Суда по правам человека, противоречит положению части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, а потому его исполнение будет означать нарушение положений Конституции Российской Федерации.

В своем постановлении от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что Российская Федерация "не смогла обеспечить право заявителей на голосование, гарантированное статьей 3 Протокола N 1 Конвенции", поскольку часть 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации и основанное на ней избирательное законодательство и судебная практика лишают избирательных прав не только тех осужденных, которые отбывают длительное наказание в тюрьме за тяжкие и особо тяжкие преступления (к числу которых относятся и заявители), но и всех остальных, в том числе тех, кому назначены минимальные сроки (от двух месяцев) лишения свободы.

Из данного постановления следует, что Европейский Суд по правам человека не требует от Российской Федерации наделить избирательными правами всех граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, включая тех, кто был осужден к пожизненному лишению свободы, а, ссылаясь на дело "Скоппола против Италии", предлагает внести в законодательство о выборах такие изменения, которые позволили бы отказаться от общего, автоматического и неизбирательного лишения избирательных прав, предоставив их тем осужденным, которые отбывают наказание в виде лишения свободы за незначительные преступления.

Но Министерство юстиции Российской Федерации, ссылаясь на заключение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, полагает, что запрет, установленный частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, является абсолютным и исключающим любое его истолкование в пользу расширения защиты избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда.

Действительно, вопрос, поставленный в данном обращении, является весьма непростым. Он вызвал дискуссии в отечественной и зарубежной юридической литературе. На его сложность обратил внимание и Европейский Суд по правам человека в указанном постановлении и затем Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 июля 2015 года N 21-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что постановление Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" служит характерным примером наиболее очевидного расхождения с положениями Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем следует отметить, что в деле по запросу группы депутатов Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривал вопрос о возможности исполнения данного решения Европейского Суда по правам человека.

Содержащееся в приведенном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации утверждение о том, что указанное постановление Европейского Суда по правам человека прямо противоречит статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации, а согласие Российской Федерации на исполнение такого постановления означало бы нарушение ею статей 15 (часть 1), 32 (часть 3) и 79 Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, имеющая преюдициальный характер в данном деле, поскольку ни вопрос о соответствии постановления Европейского Суда по правам человека Конституции Российской Федерации, ни тем более вопрос о возможности исполнения того же постановления не являлись предметом рассмотрения по тому делу.

Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу является разрешение вопроса о возможности исполнения Российской Федерацией постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации".

2. Согласно Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2).

Приведенные конституционные положения соотносятся с пунктом "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, в силу которого каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей, и статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая, провозглашая право на свободные выборы, предусматривает обязанность государства проводить их с разумной периодичностью путем тайного голосования в условиях, обеспечивающих свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.

Право избирать (активное избирательное право) и быть избранным (пассивное избирательное право) в органы государственной власти и органы местного самоуправления является элементом конституционного статуса гражданина. Конституционной природой избирательных прав гарантируется их всеобщий и равный характер и предопределяется обязанность государства в лице федерального законодателя создавать условия, которые обеспечивали бы адекватное выражение воли народа, всех граждан России.

Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, права граждан избирать и быть избранными посредством свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе всеобщего и равного избирательного права, гарантированные статьями 3 и 32 Конституции Российской Федерации, не являются абсолютными. Первое и основное ограничение избирательных прав установлено в самой статье 3.2 Конституции. В соответствии с ее частью 3 "не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда". Однако, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 20-П по делу о проверке конституционности подпункта "а" пункта 32 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова, это исключение из принципа всеобщности избирательных прав граждан тоже нельзя считать единственным и абсолютным: ограничение избирательных прав, установленное в части 3 статьи 32, в свою очередь, может быть дополнено и подвергнуто определенным изменениям при соблюдении вытекающих из Конституции Российской Федерации и указанных в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации критериев. К таким критериям Конституционный Суд Российской Федерации относит: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3); все равны перед законом и судом (статья 19, часть 1); государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (статья 19, часть 2); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3). В силу указанных требований Конституции Российской Федерации такие ограничения не должны искажать основное содержание данного конституционного права и посягать на само его существо; иное ведет к его умалению и отмене (постановления от 30 октября 2003 года N 15-П, от 16 июня 2006 года N 7-П, от 22 июня 2010 года N 14-П и др.).

Исходя из того что избирательное право граждан не может быть признано абсолютным в демократическом государстве, Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими Конституции Российской Федерации те законодательные акты, которые, выходя за рамки части 3 ее статьи 32, сужали круг избираемых и избирателей. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 20-П, хотя непосредственно в Конституции Российской Федерации установлено, что не имеют права избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, однако это - в контексте положений статей 3 и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с закрепленными в других ее статьях критериями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина федеральным законом (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, части 2 и 3) - не дает оснований к истолкованию, исключающему возможность ограничения пассивного избирательного права федеральным законом в отношении определенных категорий лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июня 2010 года N 757-О-О). В системе конституционных прав и свобод ограничение избирательных прав применительно к перечисленным в статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации категориям граждан представляет собой специальный запрет, который ввиду его особой значимости выделен конституционным законодателем как отдельный случай непосредственно в тексте Конституции. Но другие ограничения избирательных прав этим запретом не исключаются. Иное, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, означало бы, что после отбытия срока наказания в местах лишения свободы даже за особо тяжкие преступления против личности, общественной безопасности, здоровья населения, основ конституционного строя и безопасности государства, против государственной власти, против мира и безопасности человечества право быть избранным, равно как и право занимать выборные публичные должности не могли бы быть ограничены, что несовместимо с обязанностью демократического государства, основанного на принципах верховенства права, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина и других конституционно значимых ценностей, ставших объектом преступного посягательства.

Следуя этой логике, Конституционный Суд Российской Федерации не мог не признать, что само по себе законодательное ограничение избирательных прав граждан, ранее судимых за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления, отбывших наказание и даже не имеющих судимости, хотя это непосредственно не предусмотрено в статье 32, не противоречит Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации не исключает возможность распространительного толкования положений части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Но если такое толкование допустимо для тех случаев, когда законодатель ограничивает избирательные права граждан, то из смысла статей 1, 2, 3, 17, 18, 32 (части 1 и 2) и 55 Конституции Российской Федерации следует, что тем более это возможно в тех случаях, когда речь идет о расширении таких прав.

Примером расширения избирательных прав, примененного федеральным законодателем, правда, не связанного с частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, является положение пункта 10 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Как следует из части 2 статьи 32 Конституции, только граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Но данным законоположением предусматривается, что "на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации". Аналогичная норма содержится в статье 3 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако следует отметить, что в международных договорах, заключенных Российской Федерацией, такое право подтверждается крайне редко и не достаточно определенно. Но на практике граждане Белоруссии, Киргизии и Туркменистана в некоторых регионах России допускались к участию в отдельных выборах в органы местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Http://maxpark.com/community/1039/content/2118402.

Следовательно, в случае если бы федеральный законодатель, предоставив части граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, активное или пассивное избирательное право, сузил бы ограничение избирательных прав, установленное частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации, то такое правовое регулирование не могло бы быть признано нарушающим Конституцию Российской Федерации.

Как справедливо отмечено в заключении Института права и публичной политики по данному делу, предусмотренный статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации запрет представляет собой максимально, а не минимально допустимую меру ограничения избирательных прав граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, которую вправе установить федеральный законодатель. Но данная норма вовсе не обязывает автоматически лишать всю эту категорию граждан избирательных прав. По смыслу данной нормы в системной связи с другими положениями Конституции, законодатель имеет возможность наделить избирательными правами значительную или, по крайней мере, незначительную часть этой категории граждан.

Но в том случае, когда необходимость ограничить запрет на участие в выборах вытекает из международно-правовых обязательств Российской Федерации, федеральный законодатель не только может, но и должен воспользоваться своим правом на понижение допустимой статьей 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации максимальной меры ограничения избирательных прав граждан для исполнения нормы Конвенции в ее истолковании, которое дано в постановлении Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации".

3. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 14 июля 2015 года N 21-П, поскольку Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации является составной частью ее правовой системы, государство обязано исполнять вынесенное на основании положений Конвенции постановление Европейского Суда по правам человека по жалобе против России в отношении участвующих в деле лиц и в рамках конкретного предмета спора. При этом реализация предусматриваемых постановлением Европейского Суда по правам человека мер как индивидуального (individual), так и общего (general) характера должна осуществляться в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации также на началах признания такого постановления составной частью российской правовой системы.

Будучи связанной требованием соблюдать вступивший в силу международный договор, каковым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация тем не менее обязана обеспечивать в рамках своей правовой системы верховенство Конституции Российской Федерации, что вынуждает ее в случае возникновения каких-либо коллизий в этой сфере - притом что Конституция Российской Федерации и Конвенция о защите прав человека и основных свобод основаны на одних и тех же базовых ценностях защиты прав и свобод человека и гражданина - отдавать предпочтение требованиям Конституции Российской Федерации и тем самым не следовать буквально постановлению Европейского Суда по правам человека только в том случае, если Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) более полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их истолковании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Следовательно, в том случае, если Конституция Российской Федерации (в том числе в ее истолковании Конституционным Судом Российской Федерации) менее полно по сравнению с соответствующими положениями Конвенции в их истолковании Европейским Судом по правам человека обеспечивает защиту прав и свобод человека и гражданина, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), Российская Федерация должна отдавать предпочтение требованиям Конвенции и тем самым следовать буквально постановлению Европейского Суда по правам человека.

То, что в данном случае Конвенция в ее истолковании Европейским Судом по правам человека более полно обеспечивает защиту избирательных прав граждан, в том числе в балансе с правами и свободами иных лиц (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации), сомнений не вызывает.

В порядке реализации конституционных установлений Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и тем самым признала ее составной частью своей правовой системы, а юрисдикцию Европейского Суда по правам человека в силу статьи 46 Конвенции ipso facto и без специального соглашения - обязательной по вопросам толкования и применения положений Конвенции и Протоколов к ней в случаях их предполагаемого нарушения Российской Федерацией (согласно пункту 1 данной статьи Конвенции в редакции Протокола от 13 мая 2004 года N 14 Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами).

Российская Федерация, как и другие участники Конвенции, обязана исполнять вынесенное на основании положений Конвенции постановление Европейского Суда по правам человека по жалобе против нее в отношении участвующих в деле лиц и в рамках конкретного предмета спора даже в тех случаях, когда, по ее мнению, истолкование отдельных положений Конвенции, данное Европейским Судом по правам человека, расходится с их смыслом, из которого исходила Российская Федерация и другие высокие договаривающиеся стороны при подписании и ратификации Конвенции. При этом реализация предусматриваемых постановлением Европейского Суда по правам человека мер как индивидуального, так и общего характера должна осуществляться в соответствии со статьями 15 (часть 4) и 46 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Международно-правовое обязательство Российской Федерации по использованию дифференцированного и соразмерного подхода к лишению избирательного права лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы, вытекает не только из Конвенции, но и из других международных договоров, участником которых она является.

В частности, раскрывая содержание пункта "b" статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, Комитет по правам человека в Замечаниях общего порядка N 25 от 12 июля 1996 года <1> отметил, что если национальное законодательство предусматривает лишение граждан активного избирательного права, то, во-первых, основания для такого ограничения должны быть объективными и разумными; во-вторых, если основанием для временного лишения права голоса является осуждение в связи с совершенным преступлением, то срок, на который действие этого права приостановлено, должен быть соразмерным тяжести преступления и вынесенному приговору. Следуя данной логике, Комитет по правам человека в своих Соображениях от 21 марта 2011 года N 1410/2005 по делу "Евдокимов и Резанов против Российской Федерации" (CCPR/С/101/D/1410/2005, 9 мая 2011 года) установил нарушение Российской Федерацией статьи 25 Пакта как в отдельности, так и во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 2 Пакта, поскольку государство-участник, чье законодательство предусматривает безоговорочное лишение избирательного права любого лица, приговоренного к тюремному заключению на определенный срок, не привело никаких аргументов в обоснование того, каким образом установленные в данном конкретном случае ограничения отвечают предусмотренному Пактом критерию обоснованности.

--------------------------------

<1> UN Human Rights Committee. CCPR General Comment No. 25: Article 25 (Participation in Public Affairs and the Right to Vote), The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Sendee. 12 July 1996. CCPR/C/2l/Rev.1/Add.7. URL: http://www.refworld.org/docid/453883fc22.html.

Кроме того, ряд иных документов в области международной защиты прав человека свидетельствует о тенденции к отказу от абсолютного запрета на участие в выборах лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Кодекс добросовестной практики в сфере избирательного права, принятый Европейской комиссией за демократию через право (Венецианская комиссия) в 2002 году <1>, предусматривает, в частности, следующие критерии правомерного лишения права избирать и быть избранным: во-первых, лишение избирательных прав должно быть основано на состоянии дееспособности лица или осуждении лица за совершение тяжкого преступления; во-вторых, лицо может быть лишено политических прав только по прямому указанию на это в приговоре; в-третьих, должен соблюдаться принцип пропорциональности, причем условия лишения лица его права выдвигать свою кандидатуру на выборах могут быть менее строгими, чем условия лишения этого лица активного избирательного права. В Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 1714 (2005) "Об устранении ограничений избирательных прав" содержится обращенный к государствам - членам Совета Европы призыв пересмотреть имеющиеся в их национальных законодательствах ограничения избирательных прав заключенных в целях отмены таких ограничений, которые более не являются необходимыми и соразмерными с точки зрения достижения правомерной цели <2>. Кроме того, как указывается в документе, современный подход к лишению активного избирательного права осужденных заключается в том, что данная мера может применяться лишь за совершение преступлений против демократических ценностей (в частности, фальсификация результатов выборов, незаконное давление на избирателей и кандидатов, участие в террористической деятельности и др.) (пункт 8).

--------------------------------

<1> Code of Good Practice in Electoral Matters. Adopted by the European Commission For Democracy Through Law at its 52nd session (Venice, 18 - 19 October 2002). URL: http://www.venice.coe.int/ webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev-e.

<2> Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Resolution 1459 (2005). On abolition of restrictions on the right to vote. URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17364&lang=en.

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнение постановления Европейского Суда по правам человека по делу "Анчугов и Гладков против Российской Федерации" является возможным и необходимым, поскольку статья 32 Конституции Российской Федерации не исключает возможность внесения федеральным законодателем изменений в действующее правовое регулирование с целью отказаться от абсолютного, автоматического запрета избирать и быть избранными гражданам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда.

При этом не требуется внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. Федеральный законодатель вправе либо пойти по пути непосредственного предоставления избирательных прав гражданам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда, путем внесения соответствующих изменений в законодательство о выборах, не внося существенных изменений в уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, либо оптимизировать систему уголовных наказаний, в том числе посредством перевода отдельных режимов отбывания лишения свободы в альтернативные виды наказаний, хотя и связанные с принудительным ограничением свободы осужденных, но не влекущие ограничения их избирательных прав.