ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.М. ДАНИЛОВА ОТНОСИТЕЛЬНО ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО

СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 31 МАРТА 2015 ГОДА N 6-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 1 ЧАСТИ 4

СТАТЬИ 2 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА "О ВЕРХОВНОМ

СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И АБЗАЦА ТРЕТЬЕГО ПОДПУНКТА 1

ПУНКТА 1 СТАТЬИ 342 НАЛОГОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ОТКРЫТОГО АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА

"ГАЗПРОМ НЕФТЬ"

1. Сначала о предмете спора. Как говорили древние, "ab ovo".

Заявитель просил Конституционный Суд Российской Федерации признать пункт 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" не соответствующим статье 46 Конституции Российской Федерации в той мере, в которой он не допускает в отношении актов федеральных органов государственной власти, содержащих официальное толкование норм права, но не отвечающих предъявляемым к нормативным правовым актам требованиям, оспаривание таких актов в процедуре, установленной для оспаривания нормативных правовых актов указанных органов, включая подсудность этих дел Верховному Суду Российской Федерации. В судебном заседании заявитель, характеризуя указанные акты как "приближающиеся по своему предназначению, последствиям к нормативным актам", полагал, что эффективной судебной защитой по таким делам может являться лишь процедура рассмотрения таких жалоб "не просто по месту нахождения органов федеральной власти, которые находятся в основном в Москве, то есть не в арбитражном суде города Москвы или Тверском районном суде города Москвы, а в Верховном Суде - авторитетной и уважаемой судебной инстанции".

Другими словами, заявитель не подвергал сомнению существование в системе действующего правового регулирования механизма (процедуры) оспаривания в судах названных актов, а указывал лишь на ее неэффективность.

Именно таким образом и должен быть сформулирован в Постановлении предмет рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации по настоящему делу. При этом рассуждения и выводы должны касаться лишь названных актов Федеральной налоговой службы (статьи 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

(Заметим в скобках, что ранее Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подтверждал свою позицию об отказе в принятии к рассмотрению жалоб, касающихся подобных актов, включая и письма Министерства финансов Российской Федерации (определения от 5 ноября 2002 года N 319-О, от 20 октября 2005 года N 442-О и от 3 апреля 2007 года N 363-О-О).

2. Подходы к ответу на этот вопрос содержатся в пункте 2 указанного Постановления. Ссылаясь на собственные правовые позиции, решения Европейского Суда по правам человека, подход Комитета Министров Совета Европы, Конституционный Суд Российской Федерации еще раз подчеркнул, что право на судебную защиту - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения от "компетентного национального органа" в разумный срок реальной судебной защиты в форме восстановления нарушенных прав и свобод, в законодательно закрепленной процедуре, основанной в том числе на требованиях процессуальной эффективности, экономии использования средств процессуальной защиты.

При таком подходе логично было бы в названном Постановлении ответить на вопрос заявителя: отвечает ли ныне существующий порядок рассмотрения подобного рода дел вышеизложенным критериям? При этом еще и сослаться на неоднократно высказанные собственные правовые позиции о том, что право на судебную защиту не предполагает возможность для лица выбирать способ и процедуру защиты (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 марта 2014 года N 8-П, от 30 ноября 2012 года N 29-П, от 19 июля 2011 года N 17-П и другие). Тем более сомнения в авторитете любых звеньев судебной системы, а не только Верховного Суда Российской Федерации, здесь неуместны.

Однако дальнейшие рассуждения в данном Постановлении свелись, по существу, к отрицанию возможности судебного оспаривания подобных правовых актов, что якобы приводит к нарушению конституционных гарантий права на судебную защиту. При этом, отступая от сформулированного в пункте 1.3 предмета рассмотрения, которым является разрешение вопроса "о возможности судебной проверки актов Федеральной налоговой службы как федерального органа исполнительной власти, содержащих разъяснения по вопросам, связанным с применением налоговыми органами налогового законодательства", Конституционный Суд Российской Федерации оперирует аргументами общего характера и делает выводы в отношении актов не только Федеральной налоговой службы, но и иных федеральных органов исполнительной власти, включая Министерство финансов Российской Федерации. Между тем различия в компетенции названных федеральных органов исполнительной власти в исследуемом аспекте весьма существенны. Министерству финансов Российской Федерации предоставлено право давать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах (пункт 1 статьи 34.2 Налогового кодекса Российской Федерации), которыми налоговые органы, входящие в систему Министерства финансов Российской Федерации, обязаны руководствоваться (подпункт 5 пункта 1 статьи 32). Однако, как указало само Министерство финансов Российской Федерации в письме от 7 ноября 2013 года N 03-01-13/01/47571, письма Минфина России, в которых разъясняются вопросы применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, не содержат правовых норм, не конкретизируют нормативные предписания и не являются нормативными правовыми актами; эти письма имеют информационно-разъяснительный характер по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

В случае, когда письменные разъяснения Минфина России (рекомендации, разъяснения ФНС России) по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах не согласуются с решениями, постановлениями, информационными письмами Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решениями, постановлениями, письмами Верховного Суда Российской Федерации, налоговые органы, начиная со дня размещения в полном объеме указанных актов и писем судов на их официальных сайтах в сети "Интернет" либо со дня их официального опубликования в установленном порядке, при реализации своих полномочий руководствуются указанными актами и письмами судов.

Таковыми по сути являются и информационно-разъяснительные письма Федеральной налоговой службы, которые не могут обладать никакими "нормативными свойствами" еще и потому, что пунктом 7 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 года N 506, Федеральная налоговая служба не вправе осуществлять в сфере своей деятельности нормативно-правовое регулирование, а в соответствии с пунктом 2 Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009, издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается.

3. Легальное определение понятия нормативного правового акта в российском законодательстве отсутствует. Однако, как указано в пункте 4.1 названного Постановления, в правительственной практике и доктрине сложились подходы к определению нормативного правового акта, основанные, в частности, на постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 года N 781-11ГД, решениях Конституционного Суда Российской Федерации, постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009, постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48, постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июля 2013 года N 58.

Таким образом, сложилось устойчивое общепризнанное определение нормативного правового акта, включающее в себя, помимо прочего, требования к его форме, издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие. Отсутствие этих обязательных атрибутов (или хотя бы одного из них) выводят акт из числа нормативных, несмотря на наличие у него, как указано в Постановлении, каких-то "нормативных свойств", к которым Конституционный Суд Российской Федерации относит общерегулирующее воздействие на общественные отношения, предписания о правах и обязанностях персонально неопределенного круга лиц, многократность применения (пункт 4.2 названного Постановления). Подобные подходы восприняты и закреплены в принятом 8 марта текущего года Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (часть 8 статьи 213).

Все подобные акты законодатель и вслед за ним правоприменительные решения относят к категории ненормативных правовых актов. Такая градация позволила законодателю четко, формально определенно установить порядок и процедуру их судебной проверки в целях реализации конституционно гарантированного права на доступ гражданам и заинтересованным лицам к правосудию.

4. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности определен главой 23 АПК Российской Федерации, а остальных нормативных правовых актов - главой 24 ГПК Российской Федерации.

Что же касается ненормативных правовых актов, к которым относится и оспоренное заявителем письмо Федеральной налоговой службы, то возможность и процедура их оспаривания установлены главой 24 АПК Российской Федерации "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц". Статья 198 названного Кодекса предусматривает право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200), в отличие от искового производства, где бремя доказывания возлагается на истца. Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя, принимает решение о признании его недействительным (часть 2 статьи 201), которое подлежит немедленному исполнению (часть 7 статьи 201); со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению (часть 8 статьи 201).

Таким образом, установленная законом процедура дает возможность заинтересованному лицу не только защитить непосредственно свои нарушенные права, но и путем исключения признанного незаконным ненормативного правового акта из числа действующих защитить права и законные интересы неопределенного круга лиц. В этом содержится несомненное сходство названной процедуры с правилами, действующими и в процедуре рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, и в конституционном судопроизводстве. В этом также их принципиальное отличие от производства искового, где заинтересованное лицо защищает свой конкретный интерес в рамках конкретного дела, решение суда носит обязательный характер, но касается лишь сторон.

Названный Кодекс предусматривает возможность для заинтересованных лиц защитить свой интерес, нарушенный ненормативными правовыми актами, в том числе письмами ведомств, носящими разъяснительный характер, что не отрицалось самим заявителем.

Поэтому нельзя согласиться с высказанным Конституционным Судом Российской Федерации в пункте 4.2 упомянутого Постановления утверждением, что в главе 24 АПК Российской Федерации под ненормативными правовыми актами понимаются акты "индивидуальные", направленные на конкретное правоотношение и "имеющие правовые последствия лишь для конкретных граждан и организаций".

5. Обращение заявителя в Конституционный Суд Российской Федерации касалось правоотношений в сфере экономической деятельности, что ограничивало исследования поставленных вопросов рамками арбитражного процесса. Однако поскольку Конституционный Суд Российской Федерации в своей аргументации касался положений и гражданского процесса, то необходимо отметить, что Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации также устанавливает процедуру оспаривания ненормативных правовых актов. Глава 25 этого Кодекса предусматривает право граждан оспаривать в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если они считают, что нарушены их права и свободы (статья 254).

При этом на практике под решениями органов государственной власти понимаются также и ненормативные правовые акты. Выполняя свою конституционную функцию по разъяснению вопросов судебной практики (статья 126 Конституции Российской Федерации), Верховный Суд Российской Федерации в пунктах 6, 9, 21 и 28 своего постановления от 10 февраля 2009 года N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" относит ненормативные правовые акты к подлежащим проверке судами общей юрисдикции в порядке главы 25 упомянутого Кодекса, если только они не затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Попутно заметим, что возможность оспаривания ненормативных правовых актов предусмотрена и Кодексом административного судопроизводства, вступающим в действие с 15 сентября 2015 года, в соответствии с которым (статья 218) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованием об оспаривании решений органа государственной власти, если полагают, что их права, свободы и законные интересы не только нарушены, но еще только оспорены подобными актами, а решение суда подлежит опубликованию в официальном печатном издании.

Таким образом, изложенное выше позволяет сделать вывод, что законодателем созданы надлежащие процессуальные условия для обеспечения гарантированного статьей 46 Конституции Российской Федерации права граждан на судебную защиту от нарушающих их права и законные интересы ненормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц.

В связи с этим оснований для признания неконституционными оспоренных заявителем норм Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" не имелось.

6. Каковы же последствия принятого Конституционным Судом Российской Федерации решения?

6.1. Для законодателя.

Ему предписано "внести в действующее правовое регулирование изменения, направленные на установление особенностей судебного рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, в том числе актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами" (пункт 2 резолютивной части Постановления).

"Особенности" судебного рассмотрения могут касаться либо установления особой процедуры, отличной от уже предусмотренной для оспаривания подобных актов главами 25 ГПК Российской Федерации и 24 АПК Российской Федерации (следует напомнить, что ни одна норма из этих глав не признана не соответствующей Конституции Российской Федерации), либо изменения родовой подсудности, в данном случае - компетенции Верховного Суда Российской Федерации, поскольку не соответствующим Конституции в части признаны отдельные нормы Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации".

6.2. Для судов.

Судами, рассматривающими по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов налоговых органов в сфере экономической или иной предпринимательской деятельности в соответствии с законом (статья 34 АПК Российской Федерации), являются арбитражные суды субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что альтернативу им при исполнении указанного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации не могут составлять ни суды апелляционной, ни суды кассационной инстанций. Если только отбросить идею создания каких-то особых судов в связи с ее очевидной абсурдностью, то действительно остается один лишь Верховный Суд Российской Федерации, к компетенции которого и следует отнести рассмотрение подобных дел. Но тогда, во-первых, сразу же возникает вопрос о соответствии такого регулирования как минимум статье 19 Конституции Российской Федерации: исходя из каких конституционно значимых целей дела об оспаривании ненормативных правовых актов в сфере налоговых правоотношений будут рассматриваться Верховным Судом Российской Федерации, а такие же акты, принятые, к примеру, в области финансов или таможенных правоотношений, подлежат судебному контролю в низовом звене судебной системы? Во-вторых, кто посчитал нагрузку, которая ляжет на Верховный Суд Российской Федерации при подобном регулировании? К сожалению, в публичном судебном заседании этот вопрос не исследовался, за исключением утверждения представителя заявителя о том, что налоговая служба выпускает в год порядка трехсот, а Минфин России - три тысячи письменных разъяснений. Потенциально все они могут быть обжалованы в Верховный Суд Российской Федерации?

Еще один повод задуматься: из аналитической записки к статистическому отчету о работе арбитражных судов в Российской Федерации в 2013 году (более поздние сведения не опубликованы) следует, что "в структуре административных дел, рассмотренных арбитражными судами, дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц составляют 108 987 дел или 27%. Среди дел об оспаривании ненормативных правовых актов около 70% составляют дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений федеральных государственных органов, чаще всего - таможенных (40% случаев). По результатам рассмотрения 60% дел этой категории приняты решения об удовлетворении требований заявителей". А сколько таких актов среди 84 756 дел по жалобам на неправомерные действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц, рассмотренных судами общей юрисдикции в 2013 году? Вопрос не исследовался, но, наверное, много, гораздо больше тех 225 дел о признании противоречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, которые рассмотрены Верховным Судом Российской Федерации по первой инстанции в 2013 году. С тех пор компетенция Верховного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции по делам об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов и так существенно (если не сказать применительно к высшей судебной инстанции страны - чрезмерно) увеличена.

7. В соответствии с указанным Постановлением "судебные акты по делу открытого акционерного общества "Газпром нефть" подлежат пересмотру в порядке, определенном Конституционным Судом Российской Федерации для исполнения настоящего Постановления, если для этого нет иных препятствий".

Но порядок пересмотра состоявшихся судебных решений установлен процессуальным законодательством. Никакого иного порядка Конституционный Суд Российской Федерации не устанавливал, да и не мог это сделать. Он мог только предложить Верховному Суду Российской Федерации после отмены своего судебного решения ввиду вновь открывшегося обстоятельства, которым является решение Конституционного Суда Российской Федерации, рассмотреть дело с учетом своей позиции по сугубо процессуальному вопросу. Что же касается существа дела, то Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, действуя в то время в полном соответствии с определенной ему законом компетенцией, со ссылкой на установленные им фактические обстоятельства пришел к выводу о том, что содержащееся в оспоренном письме Федеральной налоговой службы разъяснение не противоречит статье 342 Налогового кодекса Российской Федерации. То есть Верховному Суду Российской Федерации предлагается принять новое решение не только в новой процедуре, но еще и расходящееся с толкованием, ранее сделанным Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. А иначе какой смысл рассматривать дело вновь?

Нарушение установившейся градации правовых актов на нормативные и ненормативные и введение в обиход нового понятия некоторых "актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти по субъекту, форме, порядку принятия, регистрации и опубликованию, вместе с тем содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которые могут противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков", ввиду его полной неопределенности способно породить противоречивую правоприменительную практику.

Подходы к пониманию нормативных правовых актов вырабатывались долгое время и до сих пор не оформлены легитимно. Поэтому законодатель вряд ли в ближайшее время сформулирует в четкой, нормативно определенной форме дефиницию этого нового понятия. На практике же арбитражные суды субъектов Российской Федерации и районные суды, которые до настоящего времени рассматривали дела об оспаривании ненормативных правовых актов по правилам главы 24 АПК Российской Федерации и главы 25 ГПК Российской Федерации соответственно, во избежание судебных ошибок, связанных с нарушением компетенции, вынуждены будут отказываться от рассмотрения подобных дел по содержанию, адресуя заявителей к Верховному Суду Российской Федерации, который, в свою очередь, вместо использования традиционных способов осуществления возложенных на него функций (апелляция, кассация, надзор, обобщение практики, обзоры, постановления Пленума) вынужден будет прибегать к формированию единообразной судебной практики посредством громоздкого, затратного, дорогостоящего, неэкономного по времени механизма рассмотрения дел по первой инстанции.

При рассмотрении в будущем в предложенном Конституционным Судом Российской Федерации порядке дел об оспаривании "актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков", Верховный Суд Российской Федерации обязан будет выносить решения о признании таких актов недействующими. Такая обязанность проистекает из содержания пункта 17 постановления N 48 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части": "При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта".

С учетом изложенного полагаю, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 6-П является ошибочным, оно не способствует осуществлению судами эффективного правосудия.

Судья Конституционного Суда

Российской Федерации

Ю.М.ДАНИЛОВ