Развитие государственных (муниципальных) программ как основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов

Развитие государственных (муниципальных)

программ как основного инструмента повышения эффективности

бюджетных расходов

В 2010 - 2013 годах на федеральном уровне были сформулированы, закреплены в нормативных правовых актах и начали применяться на практике основные методологические подходы к формированию государственных программ Российской Федерации.

Практика формирования государственных программ Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных программ выявила наличие следующих проблем и ограничений.

1) Отсутствие правовой основы системной организации процесса стратегического планирования.

Государственные программы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации разрабатываются в условиях, когда еще только формируются единые подходы к организации процесса стратегического планирования, предполагающие, в том числе, определение состава документов стратегического планирования, как на федеральном, так и региональном уровне, четкое определение последовательности их разработки и взаимосвязи на каждом уровне управления, а также финансового обеспечения их реализации.

Представляется целесообразным определение всех направлений реализации государственной (муниципальной) политики осуществлять только в рамках соответствующих государственных (муниципальных) программ, выступающих в качестве программно-целевых инструментов, в том числе бюджетного планирования, в то время как иные документы стратегического планирования должны определять основные направления реализации такой политики, а также устанавливать требования к государственным (муниципальным) программам.

2) Отсутствие концепции долгосрочного социально-экономического развития, долгосрочного прогноза социально-экономического развития и Бюджетной стратегии, методических рекомендаций о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации.

Разработка и утверждение государственных программ Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных программ осуществляется в условиях, когда имеются ресурсные ограничения в рамках среднесрочного прогноза социально-экономического развития и трехлетнего бюджета. При этом сроки реализации государственных программ устанавливаются, как правило, на более длительную перспективу.

В этой связи разработка Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, определяющей предельные расходы федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации на основе прогноза основных бюджетных параметров, определена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014 - 2016 годах в качестве актуальной задачи Правительства Российской Федерации по переходу к долгосрочному бюджетному планированию.

Разработка долгосрочных прогнозов социально-экономического развития и долгосрочных бюджетных стратегий субъектами Российской Федерации часто затруднена во многом из-за методологической зависимости от решений, принятых на федеральном уровне, связанной в том числе с отсутствием рекомендаций по разработке таких документов.

3) Не до конца проработаны вопросы "встраивания" в государственные программы Российской Федерации уже существующих инструментов программно-целевого планирования (федеральных и ведомственных целевых программ, "дорожных карт"), а также соотношения государственных программ Российской Федерации с отраслевыми, межотраслевыми и территориальными документами стратегического планирования.

Отдельного внимания заслуживает задача формирования и реализации государственных программ Российской Федерации регионального развития. В настоящее время формирование государственных программ Российской Федерации осуществляется на основе долгосрочных целей социально-экономического развития страны, исходя из принципов наиболее полного охвата сфер социально-экономического развития Российской Федерации и бюджетных ассигнований федерального бюджета, а также установления измеримых результатов их реализации, то есть, в первую очередь, на основе отраслевого принципа.

Такой подход предполагает, что на социально-экономическое развитие конкретных субъектов Российской Федерации оказывают влияние любые отраслевые государственные программы Российской Федерации, реализуемые на соответствующей территории.

По этой причине государственные программы Российской Федерации регионального развития должны стать документом, дающим представление о всей совокупности мероприятий и финансовых ресурсах, направленных на развитие соответствующих территорий. Они должны быть направлены на формирование и применение управленческих механизмов, обеспечивающих координацию, повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, формирующихся на территории соответствующих регионов и поступающих по различным каналам.

Такие вопросы в большей степени подлежат отражению в рамках стратегических документов развития соответствующей территории (например, в стратегиях развития федеральных округов), которые должны содержать требования к конкретным отраслевым государственным программам Российской Федерации, в том числе к реализуемым в их рамках мероприятиям и проектам в соответствующих регионах, с учетом их взаимоувязки с проектами, реализуемыми институтами развития, частным бизнесом и т.д.

4) Отсутствие методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ.

В настоящее время принимаемые субъектами Российской Федерации государственные программы в ряде случаев не отвечают изначальной концепции данного инструмента программно-целевого управления.

Наряду с общими ограничениями, препятствующими масштабному внедрению государственных (муниципальных) программ на всех уровнях государственного управления, существует ряд специфических ограничений, характерных исключительно для федерального уровня:

не полностью определен комплекс мер по развитию пенсионной системы Российской Федерации, существенно влияющий на параметры бюджетных ограничений по государственным программам Российской Федерации в целом;

ряд государственных программ Российской Федерации утвержден в двух вариантах финансового обеспечения их реализации: "базовом" и дополнительном, предусматривающем существенное увеличение бюджетных ассигнований по сравнению с "базовым" вариантом, при этом ее цели и задачи, а также целевые показатели (индикаторы) определены исходя из реализации дополнительного варианта;

не определены механизмы управления рисками государственных программ Российской Федерации;

не в полной мере оцениваются социально-экономические и бюджетные последствия реализации отдельных предлагаемых мер государственного регулирования, в том числе в части предоставления налоговых льгот и преференций, государственных гарантий;

отсутствует опыт формирования планов нормативного правового регулирования, оценки существующих и предполагаемых к введению мер государственного регулирования, полной оценки ресурсов, используемых в сфере государственных программ Российской Федерации.

Решение проблем и снятие сложившихся ограничений на всех уровнях управления предполагается осуществить путем реализации следующих предложений.

1) Переход к долгосрочному бюджетному планированию должен быть осуществлен как на федеральном, так и на региональном уровне. С этой целью необходимо разработать методические рекомендации о разработке долгосрочного прогноза социально-экономического развития и бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации, что должно способствовать интеграции в среднесрочной перспективе государственных (муниципальных) программ в единую систему стратегического планирования.

Ключевой предпосылкой для этого может стать установление предельных объемов ("потолков") расходов по каждой государственной (муниципальной) программе на весь срок ее реализации в бюджетных стратегиях субъектов Российской Федерации. При определении предельных объемов ("потолков") расходов по государственным (муниципальным) программам необходимо учитывать как параметры прогноза социально-экономического развития, изменение потребностей в объемах государственных и муниципальных услуг, так и обеспечение достижения стратегических целей развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе достижение целевых значений показателей указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г.

"Потолки" расходов вне зависимости от статуса утвердившего их документа не предопределяют объем и структуру расходных обязательств и бюджетных ассигнований бюджета на их исполнение. Это индикативная (условная) оценка объема расходов, отражающая приоритеты государственной политики в соответствующих сферах.

В то же время, несмотря на аналитический характер, "потолки" расходов позволяют определить приоритеты в распределении бюджетных ассигнований, создать стимулы для ответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ по выявлению и использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и, следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.

При этом объем бюджетных ассигнований по соответствующим государственным (муниципальным) программам должен определяться в рамках объективных возможностей соответствующего бюджета, с учетом оценки достигнутых и ожидаемых результатов по итогам реализации государственных (муниципальных) программ. Государственные (муниципальные) программы призваны стать механизмом для принятия решений о распределении принимаемых бюджетных обязательств и частичной корректировке действующих бюджетных обязательств с учетом достигнутых и ожидаемых результатов в соответствующей сфере деятельности.

2) В целях повышения финансовой самостоятельности ответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ представляется оправданным расширение их прав в распределении общего (доведенного) объема бюджетных ассигнований по подпрограммам, основным мероприятиям, ведомственным целевым программам и соисполнителям, участникам государственных (муниципальных) программ. Фактически ответственные исполнители должны иметь возможность влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных мероприятий, в том числе перераспределения бюджетных средств между мероприятиями (соисполнителями, участниками), возможно, с определенными ограничениями.

Для реализации данного направления необходимо закрепить полномочия ответственных исполнителей государственных (муниципальных) программ в рамках бюджетного процесса как на стадии формирования проекта закона (решения) о бюджете, так и на стадии исполнения бюджета с внесением в случае необходимости изменений в соответствующие нормативные правовые акты.

3) Для повышения качества разрабатываемых государственных программ субъектов Российской Федерации необходимо сформировать общие подходы к увязке государственных программ субъектов Российской Федерации с соответствующими государственными программами Российской Федерации, в том числе с обеспечением взаимосвязи системы целей, задач, индикаторов, рисков, а также финансовых показателей в программах разного уровня.

С этой целью предлагается провести корректировку утвержденных государственных программ Российской Федерации, в рамках которых реализуются полномочия по предметам совместного с субъектами Российской Федерации ведения, с целью более полного отражения участия регионов в достижении целей соответствующих государственных программ Российской Федерации, где целесообразно закрепить общие принципы распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В рамках государственных программ Российской Федерации по приоритетным направлениям целесообразно предусматривать механизмы стимулирования и поддержки субъектов Российской Федерации за достижение лучших показателей реализации государственных программ (как по абсолютным значениям, так и в динамике).

В перспективе указанные предложения могут быть использованы на региональном уровне в отношении установления взаимосвязи между государственными программами субъектов Российской Федерации и муниципальными программами.

4) Необходимо завершить в среднесрочной перспективе работу по сокращению количества субсидий, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации.

На первом этапе целесообразно обеспечить консолидацию субсидий на уровне подпрограмм государственных программ Российской Федерации и федеральных целевых программ, входящих в состав этих государственных программ.

Кроме того, консолидацию (укрупнение) субсидий возможно проводить и на уровне главных распорядителей средств федерального бюджета путем передачи функций по предоставлению субсидий ответственному исполнителю соответствующей государственной программы Российской Федерации.

Реализация вышеуказанной меры позволит сократить количество административных процедур, сопровождающих предоставление субсидий, при заключении единого соглашения, а также оптимизировать затраты за счет использования типовых решений и проектов повторного применения при софинансировании объектов капитального строительства.

5) Важным ограничением для внедрения программно-целевых методов формирования федерального бюджета является несоответствие сроков обработки и представления статистических данных, на основе которых в соответствии с действующими процедурами рассчитываются индикаторы и показатели государственных программ Российской Федерации, срокам проведения оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации и формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Для решения данной проблемы необходимо внести корректировки в Федеральный план статистических работ, обеспечивающие формирование наиболее приоритетных показателей реализации государственных программ Российской Федерации, до 1 марта - срока, установленного для отчетности по государственным программам Российской Федерации. Кроме того, для обеспечения возможности оперативных корректировок хода реализации указанных государственных программ необходимо расширить перечень статистических показателей, формируемых на ежеквартальной и ежемесячной основе и обеспечивающих основу для принятия управленческих решений.

Решение изложенных задач и снятие ограничений будет способствовать внедрению в практику государственных (муниципальных) программ и переходу на их основе к "программному" формату бюджетов.