Описание основных проблем в сфере реализации подпрограммы

В настоящее время в системе государственного регулирования в сфере технологической безопасности и безопасности при использовании атомной энергии сохраняются проблемы, связанные с избыточностью объектов государственного регулирования, недостатками в идентификации и дифференциации объектов регулирования по степени возникающих рисков.

В структуре Ростехнадзора за проведение государственной политики и надзор в сфере технологической безопасности и безопасности при использовании атомной энергии, помимо центрального аппарата Ростехнадзора, отвечает 30 территориальных управлений по технологическому и экологическому надзору, а также 7 межрегиональных территориальных управлений по надзору за ядерной и радиационной безопасностью. Территориальные органы службы непосредственно осуществляют проверки поднадзорных Ростехнадзору объектов. Численность работников территориальных органов службы по данным на 2010 г. составила 10 562 человек.

Масштабы деятельности Ростехнадзора по обеспечению технологической безопасности и безопасности при использовании атомной энергии характеризуются следующими данными.

Межрегиональными территориальными управлениями по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Ростехнадзора в 2010 году проведено 5 122 инспекции на ядерно и радиационно опасных объектах использования атомной энергии. Выявлено и предписано к устранению более 2 800 нарушений требований норм и правил в области использования атомной энергии. Привлечено к административной ответственности 226 юридических и должностных лиц.

Территориальными органами по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора только в 2010 году проведено 125 785 проверок выполнения поднадзорными организациями требований промышленной безопасности. Выявлено и предписано к устранению более 733 000 нарушений требований по промышленной безопасности. Выдано 1166 предписаний на приостановку работ на опасных производственных объектах (временный запрет деятельности), которые велись с угрозой для жизни и здоровья людей, постановлением судов в 1009 случаях применено административное приостановление деятельности. Наложено 54 294 штрафа. В правоохранительные органы передано 655 материалов для привлечения к уголовной ответственности, возбуждено 49 уголовных дел.

По направлению государственного энергетического надзора в 2010 году проведено 110 893 обследования состояния безопасности электрических и тепловых установок и сетей, а также более 15 000 мероприятий по контролю за прохождением осенне-зимнего периода. Выявлено более 899 258 нарушений обязательных требований нормативных документов, правил устройства и безопасной эксплуатации электрических и тепловых установок и сетей. Подвергнуто штрафным санкциям 52 026 юридических и должностных лиц, общая сумма взысканных штрафов составила более 105 млн. рублей.

Также в 2010 году территориальными органами Ростехнадзора проведено 3 626 проверок технического состояния и безопасности эксплуатации гидротехнических сооружений в поднадзорных организациях. Выявлено и предписано к устранению 12 081 нарушений проектов эксплуатации и правил безопасности.

Несмотря на предпринимаемые меры по надзору, на опасных производственных объектах в 2010 году произошло 187 аварий, что существенно выше показателя 2009 г. (158 аварий), но лишь немногим больше, чем в среднем за период с 2006 по 2010 годы (185 аварий). Надо отметить, что пик аварийности был зафиксирован в 2006 и 2007 годах (204 и 207 аварий соответственно), а в 2008 и 2009 годах, наоборот, отмечалось снижение показателя. Рост аварийности в 2010 году отмечен на объектах угольной промышленности, металлургической промышленности, нефтехимической и нефтеперерабатывающей промышленности, химической промышленности, объектах, на которых используются подъемные сооружения, объектах, на которых используется оборудование, работающее под давлением, на объектах газораспределения и газопотребления и на гидротехнических сооружениях.

При осуществлении производственной деятельности на предприятиях, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в 2010 году погибло 338 человек (на 86 человек больше, чем в 2009 году). Значительный рост травматизма в 2010 году связан с аварией на угольной шахте "Распадская", где погиб 91 человек.

В 2010 г. на объектах использования атомной энергии зарегистрировано 115 нарушений в работе (в 2009 г. - 110). Рост числа нарушений в работе по сравнению с 2009 годом произошел на энергоблоках атомных станций. В то же время аварий на объектах использования атомной энергии, а также событий с радиационными последствиями не зарегистрировано. На объектах энергонадзора в 2010 году произошла 181 авария, в результате которых погибло 126 человек. Это ниже показателя 2009 года, в котором произошло 190 несчастных случаев со смертельным исходом.

Данные за последние годы показывают, что с каждым годом возрастают сложность и масштабы техногенных аварий. Пожары, взрывы, выбросы взрывопожароопасных и токсичных продуктов, другие инциденты и аварийные ситуации ведут к причинению вреда жизни и здоровью работников и граждан страны, выбытию мощностей, потерям ресурсов и продукции, оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду, социально-экономическую ситуацию.

В числе основных причин высокого уровня производственной аварийности:

проектные и технические решения, не учитывающие возможные риски возникновения аварий, весь комплекс требований по безопасности, несмотря на то, что они проходят государственную экспертизу;

недопустимо высокий уровень износа основных производственных фондов;

некачественное или несвоевременное выполнение работ по обслуживанию и ремонту зданий, сооружений, оборудования, технических средств;

низкая технологическая и трудовая дисциплина сотрудников эксплуатирующих предприятий, правовой нигилизм и недостаточная культура труда;

наличие возможности у эксплуатирующей организации осуществлять формальное соблюдение требований безопасности без значимого увеличения уровня безопасности на опасном объекте;

формальный подход к контролю безопасности со стороны отдельных инспекторов;

рассредоточение трудовых и финансовых ресурсов на контроль безопасности по широкому списку объектов в ущерб объектам с наибольшими возможными масштабами аварий;

Не только сохраняются, но и с каждым годом становятся острее такие проблемы, как нехватка квалифицированных специалистов, обладающих необходимым уровнем знаний требований безопасности, как занятых в эксплуатирующих организациях, так и среди инспекторского состава территориальных органов Ростехнадзора.

Потенциал действующей системы государственного регулирования обеспечения технологической безопасности на опасных объектах практически исчерпан. Дальнейшее развитие государственной политики в сфере обеспечения безопасности на опасных объектах должно заключаться в пересмотре и установлении новых приоритетов и принципов обеспечения технологической безопасности, адекватных современному этапу развития экономики страны и планам по ее перспективному развитию. В основе новых принципов должен быть положен не только учет интересов государства, граждан и общества, но и субъектов предпринимательской деятельности: тем самым необходимо достигнуть приемлемого для всех сторон баланса интересов. Необходимо создать такие внешние условия, чтобы собственникам и владельцам опасных объектов было самим выгодно соблюдать требования промышленной безопасности, при этом сами требования не должны быть чрезмерными, сложными, непрозрачными.

Дальнейшее развитие системы технологической безопасности и безопасности при использовании атомной энергии в 2012 - 2020 гг. будет осуществляться в соответствии с настоящей Подпрограммой с учетом положений Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы, Концепцией совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий и будет направлено на решение следующих существующих проблем.

Во-первых, требует внимательного анализа чрезмерная избыточность объектов государственного регулирования, не позволяющая осуществлять необходимый контроль безопасности в рассматриваемой сфере.

Имеет место высокая степень локализации объектов: вплоть до отдельных технических устройств, используемых на предприятиях промышленности, энергетики, объектах ЖКХ.

Кроме этого, в число поднадзорных Ростехнадзору объектов включаются:

объекты, по которым риски аварий природного, техногенного характера и их последствий незначительны: не установлены значения недопустимых рисков аварий и их последствий, при которых объекты должны подпадать в сферу государственного регулирования в области промышленной безопасности;

объекты (технические устройства), защищенность которых от аварий регулируется (или может регулироваться) иными методами регулирования - в области охраны труда, пожарной безопасности, экологической безопасности, транспортной безопасности;

ОПО, которые не имеют отношения к производственной деятельности (автозаправочные станции, иные объекты розничной торговли, лифты в многоквартирных домах и административных зданиях, котельные, определенные виды грузоподъемных механизмов и другие).

Отсутствует исчерпывающий перечень технических устройств (с указанием конкретных видов технических устройств, кодов Общероссийского классификатора продукции (ОКП) и Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (ТН ВЭД ТС), подлежащих государственному регулированию в области промышленной безопасности и условий их эксплуатации, а также установленных идентификационных признаков и правил идентификации производственных объектов.

В итоге перечень видов ОПО и технических устройств, применяемых на них, не соответствуют тем, что установлены в международных документах, в первую очередь в документах ЕС, в частности: количество видов ОПО и технических устройств в Российской Федерации намного превышает количество видов машин и оборудования, установленных Директивами ЕС.

Во-вторых, государственное регулирование в целом отличается большим разнообразием применяемых методов (форм оценки соответствия и процедур), устанавливаемых, в том числе, подзаконными актами, оно отличается избыточностью и дублированием методов оценки соответствия:

к одному поднадзорному Ростехнадзору объекту одновременно могут применяться несколько форм оценки соответствия, которые дублируют друг друга;

требуется периодическое повторное проведение работ по оценке соответствия (перерегистрация ОПО (1 раз в 5 лет) и продление разрешения на применение технических устройств - по окончании срока его действия);

требуется проведение оценки соответствия определенных объектов регулирования, в отношении которых со стороны государства не установлены обязательные требования, обеспечивающие промышленную безопасность. Это касается большинства технических устройств: в связи с тем, что не установлен исчерпывающий перечень технических устройств, невозможно установить требования к характеристикам технических устройств, обеспечивающие промышленную безопасность;

требуется получение избыточных услуг посреднических организаций в виде экспертизы промышленной безопасности, в то время когда выявление соответствия объекта государственного регулирования установленным требованиям осуществляется или может осуществляться иными способами (испытание, диагностика технических устройств, проводимых аттестованными или аккредитованными лабораториями, или проверка соответствия непосредственно должностными лицами федеральных органов исполнительной власти в рамках проведения разрешительных или контрольных полномочий);

отсутствует исчерпывающий перечень случаев, когда должна проводиться экспертиза промышленной безопасности технических устройств, а также документов, подлежащих экспертизе промышленной безопасности;

имеет место дублирование методов оценки соответствия: материалы и оборудование, используемые при изготовлении, монтаже, ремонте и реконструкции технических устройств, используемых на ОПО, подлежат не только обязательной сертификации, но и обязательной аттестации.

В-третьих, отсутствует должная регламентация проведения отдельных форм оценки соответствия (технического диагностирования, испытаний, освидетельствований и других): отсутствие правил (порядка) выполнения работ, предельных сроков выполнения работ, порядка установления стоимости работ, установленных со стороны государства требований к методикам проведения испытаний (исследований) и измерений. Имеет место неоправданно большая длительность сроков проведения отдельных административных процедур и сроков предоставления государственных услуг при осуществлении методов государственного регулирования (оценки соответствия), необоснованно большое количество документов и сведений, представляемых предпринимателями на проверку (в т.ч. документов и сведений, имеющихся в Ростехнадзоре и других государственных органах власти).

Кроме этого, формы оценки соответствия, формы и схемы обязательного подтверждения соответствия технических устройств, сроков действия документов об обязательном подтверждении соответствия не согласуются с директивами ЕС.

Это приводит к необоснованным чрезвычайно завышенным временным и финансовым издержкам предпринимателей при получении государственных услуг Ростехнадзора.

В-четвертых, на практике применяются недостаточно эффективные и требующие высоких затрат для предприятий методы и формы государственного контроля (надзора):

планирование и осуществление мероприятий по государственному контролю (надзору) осуществляется без всестороннего учета рисков аварий на объектах и их последствий для неограниченного круга лиц и окружающей среды: в результате объекты, аварии на которых могут привести к серьезным последствиям, зачастую проверяются с той же периодичностью, что и объекты с рисками незначительных последствий;

отсутствуют дистанционные методы контроля, позволяющие исключить "человеческий фактор" при проведении проверок и сократить количество проверок на месте эксплуатации поднадзорных Ростехнадзору объектов;

процедуры проверок - недостаточно прозрачные и четкие;

отсутствует регламентированное взаимодействие (в том числе электронное) между органами государственного контроля (надзора) и другими органами исполнительной власти при реализации полномочий по контролю (надзору), в том числе в части получения необходимых документов и сведений, которые проверяются при осуществлении государственного контроля (надзора);

вопросы участия в мероприятиях по государственному и муниципальному контролю (надзору) экспертов, экспертных организаций, а также оплаты их участия, урегулированы не в полной мере;

отсутствуют установленные методы государственного контроля (надзора) в отношении т.н. вертикально-интегрированных компаний (когда выявленные нарушения в нижестоящих организациях не позволяют проводить проверку вышестоящей организации, которая принимает решения (либо бездействует), нарушающие требования в области обеспечения промышленной безопасности).

В результате, с одной стороны, зачастую проводимая на предприятии проверка инспекторами Ростехнадзора значительно затрудняет на время проверки деятельность этого предприятия, с другой стороны - Ростехнадзор не может посредством плановых проверок в полном объеме гарантировать безопасность и соблюдение требований на объектах, аварии на которых могут привести к самым серьезным последствиям для неограниченного круга лиц и окружающей среды.

В-пятых, отмечается недостаточно высокое качество результатов экспертизы промышленной безопасности:

квалификация многих экспертов в области промышленной безопасности недостаточна для проведения экспертиз сложных объектов;

нормативными правовыми актами не установлены конкретные требования к экспертам в области промышленной безопасности;

законодательно не установлены меры ответственности экспертных организаций и экспертов за недостоверные результаты деятельности по экспертизе промышленной безопасности.

В-шестых, отсутствуют установленные государством значения недопустимых рисков аварий и их последствий, при которых ОПО должны подпадать в сферу государственного регулирования в области промышленной безопасности. Отсутствует классификация ОПО по степени риска возникновения аварии и масштабам возможных последствий, что не позволяет дифференцированно применять меры регулирования в зависимости от класса опасности ОПО и предъявлять к объектам разный набор требований. В итоге ОПО, несущие умеренные риски опасности, регулируются так же как и ОПО, несущие высокие риски, что приводит к необоснованным издержкам предпринимателей. В результате методы государственного регулирования (формы и процедуры оценки соответствия) одинаково применяются ко всем объектам регулирования без учета степени риска аварий и их последствий для неограниченного круга лиц и окружающей среды.

На настоящий момент не создана система выявления, анализа, оценки и прогнозирования рисков аварий на опасных объектах, надежности систем обеспечения технологической безопасности, последствий возможных аварий. Научно-методическое обеспечение анализа риска опасных объектов в Российской Федерации находится на недостаточном уровне:

выпускаемые в Российской Федерации методики, регламентирующие процедуру анализа риска функционирования опасных промышленных объектов, содержат методические недостатки, неточности и ошибки;

риск аварии чаще всего не учитывает ущерб, который наносится окружающей среде;

не определены пороговые значения риска аварий;

отсутствует банк апробированных математических моделей, на которых базируется исчисление рисков;

отсутствует общероссийский банк данных по надежности и отказам оборудования, используемого в промышленности;

отсутствует апробированное программное обеспечение для решения задач по исчислению рисков аварий.

В-седьмых, в сфере технологической безопасности (особенно промышленной и энергетической) к объектам надзора применяется огромный набор требований, многие из которых избыточны, дублируют друг друга, потеряли свою актуальность на данном этапе развития технологий и систем обеспечения безопасности. Предъявление избыточного и несистематизированного набора требований к исполнению, очевидно, повышает издержки хозяйствующих субъектов на соответствие этим требованиям, а также рассредоточивает усилия Ростехнадзора на контроль их соблюдения.

В-восьмых, одной из основных причин аварий, инцидентов и несчастных случаев на опасных объектах является неэффективность производственного контроля за обеспечением требований технологической безопасности, соблюдением технологической дисциплины со стороны технологического персонала. На большинстве предприятий существуют проблемы с внедрением и использованием таких производственных процессов, которые бы обеспечивали необходимый уровень технологической безопасности.

В-девятых, отсутствует четкое разграничение ответственности между большим числом субъектов взаимодействия в области обеспечения технологической безопасности.

Необходимо продолжить линию по усилению ответственности владельцев опасных объектов за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, начатую принятием Федерального закона N 225-ФЗ от 27 июля 2010 г. "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте".

Следует выработать оптимальные способы расширения ответственности не только на пострадавших в результате аварий, но также на пострадавших в результате несчастных случаев на производстве, что будет служить весьма существенным стимулом к улучшению работы по обучению кадров и усилению охраны труда.

Также следует расширить сферу ответственности с опасных объектов до промышленных предприятий в целом (что частично будет решено при корректировке понятия "опасный объект" и переходу к рассмотрению в качестве опасного объекта промышленной площадки предприятий в целом).

Вместе с тем следует учитывать, что принятый Федеральным законом N 225-ФЗ механизм обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии или инцидента вызывает значительную критику бизнес-сообщества в части несовершенства финансовой модели, создания дополнительных рисков и обременений, которые фактически не увеличивают, а снижают уровень защищенности граждан от аварий на опасных производственных объектах, препятствуя нормальному естественному развитию практик добровольного страхования гражданской ответственности, принятых в развитых странах и постепенно распространяющихся и в российской промышленности.

Поэтому указанные выше предложения по усилению ответственности должны сопровождаться сокращением сферы обязательного страхования, его заменой на прямую ответственность владельца, которая, как показывает практика развитых стран, не только служит значительно более эффективным финансовым стимулом к повышению уровня безопасности, но и приводит к естественному расширению сферы добровольного страхования, осуществляемого на принципах добросовестной рыночной конкуренции.

В-десятых, несмотря на проводимую широкомасштабную работу по подготовке и аттестации работников в области промышленной безопасности, одной из основных причин аварий на опасных объектах является низкий уровень квалификации и подготовки специалистов и рабочих в области промышленной безопасности, правовой нигилизм и недостаточная культура труда. Это обусловлено низким качеством подготовки работников в области промышленной безопасности и неэффективностью действующей системы подготовки и аттестации работников в области безопасности, формальным отношением к подготовке и аттестации работников. Основные проблемы системы подготовки и аттестации работников:

аттестации подлежит неоправданно широкий круг работников организаций, осуществляющих эксплуатацию ОПО, который включает и работников, не занятых в соответствии со своими должностными обязанностями эксплуатацией ОПО;

не проводится актуализация требований к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, непосредственно эксплуатирующих и обслуживающих ОПО;

отсутствуют федеральные государственные требования к профессиональным образовательным программам и типовые образовательные программы;

к организациям, которые проводят подготовку (обучение) специалистов и рабочих, предъявляются избыточные требования: наличие системы качества, согласование программ обучения.

В-одиннадцатых, остаются нерешенными внутренние проблемы организации деятельности системы Ростехнадзора (например, недостаточная регламентация процедур и отсутствие комплексной автоматизации деятельности), эффективности управленческих процессов в системе Ростехнадзора, а также прозрачности деятельности Ростехнадзора.

Требуется оптимизация внутренних процессов выполнения возложенных на Ростехнадзор функций, оптимизация штатной численности.

Требуется массовое внедрение информационно-коммуникационных технологий в деятельность Ростехнадзора. В настоящее время автоматизированы только около 30 процентов государственных функций в области контрольной, надзорной и разрешительной деятельности, на осуществление которых уполномочен Ростехнадзор. Существующая в настоящее время ИТ-инфраструктура территориальных органов не способствует эффективному решению задач, стоящих перед Ростехнадзором.

Требует усовершенствования система сбора, анализа и раскрытия информации (данных) о состоянии поднадзорных Ростехнадзору объектов, об авариях, инцидентах их последствиях, а также о несчастных случаях.

Кроме этого, со стороны общества и бизнеса существует устойчивый спрос на релевантную информацию о состоянии безопасности поднадзорных Ростехнадзору объектов, о требованиях в области технологической безопасности, о государственном регулировании в данной сфере. Общественный контроль в области технологической безопасности невозможен без раскрытия информации, накапливаемой Ростехнадзором в ведомственных реестрах.

Требуется повышение уровня подготовки служащих Ростехнадзора с учетом внедрения новых информационно-коммуникационных технологий, изменения принципов и порядка деятельности.

Предложения по решению перечисленных серьезных проблем в сфере обеспечения технологической безопасности и безопасности при использовании атомной энергии будут учитывать прогноз развития сферы, а также отраслей экономики, к которым относятся поднадзорные Ростехнадзору объекты.