I. Характеристика сферы реализации подпрограммы

Обеспечение сбалансированного регионального развития является одной из приоритетных задач, обозначенных в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденных Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 31 января 2013 г.

Вместе с тем российские регионы значительно отличаются по уровню социально-экономического развития. В рамках реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. N 806-р ежемесячно проводится мониторинг процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации, результаты которого публикуются на официальном сайте Минрегиона России в сети "Интернет".

При подготовке доклада формируется рейтинг социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, характеризующий состояние реального сектора экономики, инвестиционного климата, модернизации экономики, социальной сферы и бюджетной системы.

Проводимый анализ всех факторов, влияющих на социально-экономическое развитие регионов, должен являться основой для принятия стратегических решений, направленных на максимальное использование природных, в том числе ресурсных, особенностей регионов, определения перечня приоритетных задач, обеспечения опережающего развития территорий, имеющих особое стратегическое значение.

К основным направлениям региональной политики можно отнести интеграцию регионов России в единый национальный рынок и смягчение имеющихся диспропорций развития различных регионов, продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов, рациональное размещение кластеров, регулирование процессов внутренней миграции, наиболее полное освоение имеющихся ресурсов территорий.

При этом одновременно с решением задачи дальнейшего стабильного развития высокоразвитых регионов России в рамках проводимой региональной политики к стратегическим задачам следует отнести и ускоренное развитие депрессивных территорий, сохранение и развитие малых и средних городов России, освоение новых районов Арктики и Дальнего Востока.

Единая система государственного стратегического планирования регионального развития должна учитывать наличие в Российской Федерации отдельных территорий с особыми условиями функционирования, к которым можно отнести значительную по площади и протяженности Арктическую зону Российской Федерации (далее - АЗРФ).

Состав АЗРФ определен в соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу, утвержденными Президентом Российской Федерации 18 сентября 2008 г. N Пр-1969 (далее - Основы государственной политики).

Основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития АЗРФ определены в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 8 февраля 2013 г.

Современный характер экономики АЗРФ, ее место в системе территориального разделения труда определяет ярко выраженная сырьевая специализация, обусловливающая преимущественное развитие добывающих отраслей промышленности (добыча нефти, газа, угля, руд черных и цветных металлов). Важнейшим объединяющим признаком всех регионов АЗРФ выступает их выход к Северному Ледовитому океану. Именно поэтому развитие портовой инфраструктуры и обеспечение надежности поставок грузов по трассе Северного морского пути становится определяющим фактором, обусловливающим конкурентоспособность экономики АЗРФ на глобальных товарных рынках. При этом значение трассы Севморпути для транзитных перевозок грузов будет постоянно возрастать по мере усиления конкурентных позиций в глобальной экономике стран Азиатско-Тихоокеанского региона и повышения интенсивности их торговых связей со странами Европейского Союза.

В целях создания нормативных правовых и институциональных условий для долгосрочного устойчивого экономического развития АЗРФ с сохранением природных экосистем и созданием базы для дальнейшего развития арктического законодательства, внесения изменений в действующие нормативно-правовые акты необходимо принятие Федерального закона "Об Арктической зоне Российской Федерации", а также разработка государственной программы социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года.

Эффективность осуществления региональной политики вытекает из решения задач дальнейшего развития федеративных отношений. Принципы федеративного устройства Российской Федерации базируются на четком определении компетенции каждого из уровней публичной власти.

Законодательное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации установлено положениями Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), а также рядом отраслевых законодательных актов.

Необходимо отметить, что по вопросам регламентации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отдельных нормативных правовых актах содержатся положения, закрепляющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, не соответствующие вопросам, отнесенным к их компетенции, а также дублирующие отдельные полномочия различных уровней публичной власти.

В этой связи следует отметить, что в настоящее время в качестве базовых собственных полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации закреплено 98 полномочий.

С 2004 года в Российской Федерации осуществляется передача (делегирование) части полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время делегировано органам государственной власти субъектов Российской Федерации 94 полномочия Российской Федерации.

При этом на федеральном уровне остается возможность контроля за осуществлением переданных полномочий, а также их изъятия в случае неэффективного исполнения.

В то же время практическое применение указанного института показало и ряд его недостатков. Так, кадровое, финансовое, нормативное и методическое обеспечение переданных полномочий требуют дальнейшего совершенствования.

По большинству сфер переданных полномочий требуется регулярное повышение квалификации и переподготовка кадров в отношении части государственных служащих субъектов Российской Федерации, осуществляющих соответствующие полномочия.

По ряду переданных полномочий (например, по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан) выявлена поступательная положительная тенденция роста количества субъектов Российской Федерации, удовлетворенных размером соответствующих субвенций. Вместе с тем по ряду сфер и областей переданных полномочий субъектами Российской Федерации регулярно отмечается недостаток финансирования из федерального бюджета. В области охраны и использования объектов животного мира 60 субъектов Российской Федерации отмечают выделение соответствующей субвенции в размере 50 процентов и менее от необходимого размера. Аналогичную ситуацию отмечают 55 субъектов Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, 18 субъектов Российской Федерации - в области лесных отношений.

При наличии в среднем достаточного нормативного обеспечения осуществления переданных полномочий Российской Федерации субъекты Российской Федерации отмечают явный недостаток по большинству сфер и областей указанных полномочий Российской Федерации в части их методического обеспечения. В связи с этим отраслевым федеральным органам исполнительной власти необходимо активизировать свою работу в данном направлении. Недостаточное и несвоевременное методическое обеспечение реализации переданных полномочий Российской Федерации также оказывает существенное влияние на качество реализации субъектами Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах, а также в рамках реализации решений, принятых по итогам заседаний Государственного совета Российской Федерации, состоявшихся 26 декабря 2011 г. и 17 июля 2012 г., и посвященных вопросам совершенствования разграничения полномочий между уровнями публичной власти и вопросам регионального развития субъектов Российской Федерации, предстоит завершить в предстоящие годы работу по распределению полномочий между уровнями публичной власти. При этом перейти от практики делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральных полномочий к передаче полномочий субъектам Российской Федерации на постоянной основе, обязательно предусмотрев и передачу субъектам Российской Федерации постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

В рамках реализации поставленных задач в указанной сфере федеративных отношений предстоит завершить совершенствование правового регулирования процедуры разграничения полномочий между уровнями публичной власти, формирование перечня полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых в настоящее время на федеральном уровне, для возможности их передачи в качестве собственных полномочий субъектам Российской Федерации.

В этой связи субъектам Российской Федерации также необходимо оказывать содействие федеральным органам государственной власти в части определения тех полномочий федеральных органов исполнительной власти, которые могут быть переданы на региональный уровень и за реализацию которых субъекты Российской Федерации будут самостоятельно нести полную ответственность.

С целью создания для субъектов Российской Федерации возможности распределения средств субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, между переданными для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями Российской Федерации целесообразно формировать единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета. При этом в указанную единую субвенцию не подлежат включению субвенции на исполнение публичных нормативных обязательств и субвенции на исполнение полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления.

В целях обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации общенациональных задач и создания стимулов для повышения их вклада в региональное социально-экономическое развитие Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" утверждена система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в регионах.

Данная система является важным инструментом для оценки проводимой органами государственной власти субъектов Российской Федерации региональной политики и складывается из двух компонентов: оценка результативности деятельности (на основе количественных показателей и их динамики) и оценка удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации позволяет стимулировать органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации к работе по улучшению качества жизни населения и развитию экономики регионов.

Налоговая база федеральных налогов и сборов, зачисляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, отличается крайней неравномерностью распределения как в разрезе субъектов Российской Федерации, так и в разрезе отдельных муниципальных образований. В 2011 году 62 процента налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации поступили с территории 10 субъектов Российской Федерации, в которых проживает 27 процентов населения страны. При этом 42 процента поступлений по налогу на добавленную стоимость аккумулировались на территории 2 субъектов Российской Федерации (Москва и Московская область), 81 процент налога на прибыль - 15 субъектов Российской Федерации, 96 процентов поступлений от налога на добычу полезных ископаемых - 13 субъектов Российской Федерации.

Перераспределение налоговых и неналоговых доходных источников между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации связано и осуществляется параллельно с перераспределением полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. При этом передача доходных источников в первую очередь базируется на следующих принципах:

объем дополнительных доходов должен быть сопоставим с возникающими расходами на передаваемые полномочия;

в случае недостаточности передаваемых доходных источников может быть предусмотрен переходный период с частичной или полной компенсацией дополнительных расходных обязательств за счет межбюджетных трансфертов нецелевого характера.

Стоит также учесть, что актуализация распределения доходных источников между уровнями бюджетной системы не должна приводить к увеличению разрыва в уровнях бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Различия в социально-экономическом развитии муниципальных образований и, как следствие, дифференциация налогового потенциала местных бюджетов также значительны. В настоящее время 64,3 процента налоговых доходов местных бюджетов аккумулируется в бюджетах городских округов, 25,8 процента - муниципальных районов и лишь 9,9 процента - в бюджетах поселений.

В соответствии со статьей 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации регионы вправе закреплять за местными бюджетами единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и дополнительные (в счет замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований) нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации применяют данное право с учетом региональных особенностей дифференциации налогового потенциала по типам муниципальных образований и возможностей органов местного самоуправления существенным образом влиять на базу налогообложения и собираемость налогов с целью стимулирования деятельности муниципалитетов в социально-экономической сфере и сокращения бюджетной асимметрии на муниципальном уровне.

Практика применения указанной нормы на региональном уровне достаточно широко распространена: 63 субъекта Российской Федерации установили единые и дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Также будут подготовлены предложения по оптимизации доходных источников между уровнями бюджетной системы.

Эффективная реализация региональных программ поддержки инвестиций, в том числе инновационной направленности, приводит к росту налогового потенциала территорий и, как следствие, росту собственных доходных источников и самостоятельности регионов.

При изучении действующей практики формирования и распределения субвенций из федерального бюджета был выявлен ряд проблем.

Несмотря на то, что субъекты Российской Федерации могут дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им полномочий, в ряде случаев существует проблема "недофинансирования" делегируемых регионам полномочий Российской Федерации. Прежде всего, это касается регионов, расчетная бюджетная обеспеченность и доходная база которых недостаточны для исполнения переданных полномочий.

Другой проблемой является установление ограниченного перечня направлений расходования субвенций. В этой связи регионы лишены возможности направления субвенций на осуществление расходов, не включенных в перечень, например таких как затраты на администрирование субвенций (выплата заработной платы сотрудникам, занятым в осуществлении полномочий, их материально-техническое обеспечение и др.). Проблема может быть решена путем предоставления права регионам расширить перечень направлений расходования субвенций.

В настоящее время не производится оценка эффективности предоставления субвенций на финансовое обеспечение переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации в части объема и качества оказываемых населению государственных услуг. Поэтому необходимо утвердить порядок оценки эффективности предоставления субвенций с перечнем целевых показателей.

В целях расширения возможностей управления бюджетными средствами, предусмотренными на осуществление делегированных полномочий (за исключением полномочий на обеспечение публичных нормативных обязательств), возникает необходимость предоставления субвенций на финансовое обеспечение нескольких делегированных полномочий в форме консолидированной субвенции.

В этой связи проведена работа по укрупнению (объединению) субвенций. Подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил формирования и предоставления единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета" (далее - Правила). Проектом Правил предусмотрено установление показателей эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации передаваемых полномочий. Также будет утвержден перечень субвенций, формирующих единую субвенцию, за исключением полномочий на обеспечение публичных нормативных обязательств.

Предоставление единой субвенции обеспечит расширение финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и повышение эффективности использования субвенции.

В целях осуществления контроля и анализа финансового обеспечения переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, а также оценки эффективности предоставления субвенций из федерального бюджета необходимо осуществлять мониторинг предоставления субвенций из федерального бюджета и мониторинг реализации субъектом Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации и использования субвенций из федерального бюджета (далее - мониторинг субвенций). Мониторинг субвенций будет осуществляться ежегодно Минрегионом России путем сбора соответствующей информации от федеральных органов исполнительной власти, определяющих политику в сферах, по которым предоставляются субвенции субъектам Российской Федерации.

В настоящее время к основным проблемам деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления можно отнести:

неэффективные расходы в различных сферах государственного и муниципального управления;

недостаточно быстрое и эффективное реформирование различных отраслей народного хозяйства регионов;

низкое качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг;

низкую удовлетворенность населения деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В значительной степени эффективность осуществляемой региональной политики связана с деятельностью по развитию системы местного самоуправления. Принимая во внимание значительный объем полномочий, осуществляемых в настоящее время в рамках муниципального управления, следует отметить, что реализация территориальных, организационных и правовых основ организации местного самоуправления в Российской Федерации оказывает непосредственное влияние на развитие субъектов Российской Федерации.

Современная модель местного самоуправления, основанная на положениях Федерального закона N 131-ФЗ, закрепила необходимые гарантии развития одного из наиболее востребованных институтов народовластия. По состоянию на 1 января 2013 г. местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в 23001 муниципальном образовании, в том числе в 517 городских округах, 1818 муниципальных районах, 1692 городских поселениях, 18717 сельских поселениях, а также 257 внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.

Органы местного самоуправления поселений в настоящее время ответственны за решение 39 вопросов местного значения, органы муниципальных районов - за решение 37 вопросов местного значения, органы городских округов - за решение 44 вопросов местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления поселений наделены 10 правами, органы муниципальных районов - 9 правами, органы городских округов - 10 правами.

Вместе с тем за прошедшие с момента принятия Федерального закона N 131-ФЗ годы обозначился ряд проблем, препятствующих эффективному развитию местного самоуправления.

Границы и статус муниципальных образований во многих случаях установлены без учета экономического потенциала территории муниципального образования, сложившейся в субъектах Российской Федерации системы расселения населения. Следствием этого становится неспособность органов местного самоуправления небольших (в первую очередь сельских) поселений самостоятельно осуществлять все полномочия, в связи с чем распространяется практика заключения соглашений поселениями и муниципальными районами о передаче последним вопросов местного значения (в 2012 году более 79 процентов поселений заключили соответствующие соглашения).

Наделение муниципальных образований новыми расходными обязательствами не сопровождается закреплением дополнительных источников финансирования. При этом доходная часть местных бюджетов большинства муниципалитетов формируется практически полностью за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Для органов местного самоуправления большинства муниципалитетов, прежде всего поселенческого типа, также крайне актуальна проблема кадрового обеспечения.

В органах местного самоуправления Российской Федерации в настоящее время занято около 718 тыс. человек, из них 236 тыс. человек - депутаты представительных органов муниципальных образований и 482 тыс. человек - работники органов местного самоуправления, среди которых 342 тыс. человек - это муниципальные служащие. Высшее образование имеют 79,9 процента муниципальных служащих в Российской Федерации, в том числе высшее юридическое - 10,8 процента. При этом количество муниципальных служащих с высшим образованием, работающих в органах местного самоуправления сельских поселений, составляет 51 процент. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках осуществления полномочия по участию в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений ежегодно осуществляют подготовку, переподготовку и повышение квалификации около 13 процентов лиц от общего числа занятых в системе местного самоуправления. Дальнейшее развитие системы эффективного местного самоуправления в Российской Федерации возможно путем укрепления его кадрового потенциала, развития правовой базы, обеспечивающей полное, детальное раскрытие объемов полномочий органов местного самоуправления, а также создания правовых гарантий самостоятельности органов местного самоуправления.

Развиваются ассоциации межмуниципального сотрудничества, в первую очередь это советы муниципальных образований, действующие в каждом субъекте Российской Федерации. С принятием Федерального закона N 131-ФЗ межмуниципальное взаимодействие получило новую нормативно-правовую основу, которая открывает широкий круг возможностей и создает более благоприятные условия для межмуниципальной кооперации. Взаимодействие муниципальных образований в различных правовых формах (заключение межмуниципальных соглашений, участие в межмуниципальных ассоциациях, создание совместных координационных органов и т.п.) в последние годы получило достаточное распространение. Однако действующее законодательство не позволяет в полной мере реализовать весь положительный потенциал межмуниципального сотрудничества (по данным Федеральной налоговой службы, в настоящее время на территории Российской Федерации зарегистрировано всего лишь 114 межмуниципальных хозяйственных обществ).

Учитывая приобретенный органами местного самоуправления опыт в части реализации положений Федерального закона N 131-ФЗ, можно прогнозировать, что при оптимизации системы полномочий, укреплении экономических основ, оказании кадровой и методической поддержки местное самоуправление в Российской Федерации будет эффективно развиваться.

Из общего количества населенных пунктов к категории населенных пунктов с монопрофильной структурой экономики отнесены 333 города и поселка, на территории которых проживает около 10 процентов населения страны. Уязвимость монопрофильных муниципальных образований связана с большой зависимостью от деятельности одного градообразующего предприятия или нескольких предприятий, осуществляющих свою деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса, а также с близким к однородному профессиональным составом рабочей силы.

В связи с этим вопрос о модернизации экономики монопрофильных муниципальных образований находится под пристальным вниманием Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Президентом Российской Федерации определен перечень поручений по итогам совещания по вопросу решения социальных проблем в монопрофильных муниципальных образованиях (поручение от 22 октября 2012 г. N Пр-3047).

Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 31 января 2013 г., намечено продолжить реализацию комплексных инвестиционных планов, обеспечивающих диверсификацию и развитие экономики монопрофильных муниципальных образований.

Основными задачами, поставленными Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в отношении монопрофильных муниципальных образований, являются снижение степени зависимости их экономики от деятельности градообразующих предприятий посредством создания альтернативных производственных единиц, деятельность которых не связана с деятельностью градообразующих предприятий, и снижение напряженности на рынке труда посредством создания новых рабочих мест.