VI. Принципы и содержание процедуры оценки регулирующего воздействия

VI. Принципы и содержание процедуры оценки

регулирующего воздействия

23. Процедура ОРВ может основываться на следующих принципах:

прозрачность - доступность информации о процедуре ОРВ на всех стадиях ее проведения;

публичность - обеспечение участия заинтересованных сторон в процессе разработки принимаемых решений и мониторинга принятых нормативных правовых актов;

сбалансированность - обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон в рамках проведения процедуры ОРВ;

эффективность - обеспечение оптимального выбора варианта государственного регулирования с точки зрения выгод и издержек социальных групп, включая хозяйствующие субъекты, граждан (потребителей), государство и общество в целом;

экономичность - обеспечение надлежащего качества проведения процедуры ОРВ при условии минимально необходимых затрат на ее проведение.

24. По результатам процедуры ОРВ рекомендуется подготавливать заключение об ОРВ, содержащее ответы на следующие блоки вопросов:

1) описание проблемы:

На решение какой проблемы направлено рассматриваемое государственное регулирование?

Каковы риски, связанные с текущей ситуацией?

Что произойдет, если никаких действий не будет предпринято?

На какие социальные группы оказывается воздействие?

2) цели регулирования:

Каковы основные цели государственного регулирования в терминах ожидаемых результатов?

Существует ли какое-нибудь государственное регулирование в данной сфере? Если оно неэффективно, то почему?

3) возможные варианты достижения поставленных целей:

Какие инструменты могут быть использованы для достижения поставленной цели?

4) выгоды и издержки использования каждого варианта:

На какие социальные группы, экономические сектора или регионы будет оказано воздействие? Каково ожидаемое негативное и позитивное воздействие каждого из вариантов?

Качественное описание соответствующего воздействия и, если возможно, его количественная оценка.

Период воздействия (кратко-, средне- или долгосрочный).

Каковы результаты, риски и ограничения использования каждого варианта?

5) консультации:

С какими заинтересованными сторонами были проведены консультации?

Каковы результаты консультаций?

6) рекомендуемый вариант:

Каков окончательный выбор среди возможных вариантов?

Почему не выбран менее масштабный по вмешательству вариант?

Каковы необходимые организационные и иные меры, позволяющие максимизировать позитивные и минимизировать негативные последствия применения соответствующего варианта?

7) реализация выбранного варианта и последующий мониторинг:

Каким образом будет осуществляться практическое применение выбранного варианта? Какие органы и организации ответственны за его реализацию?

Как будет осуществляться мониторинг его применения?

Каким образом (с помощью каких мероприятий и показателей) будет осуществляться последующая оценка его эффективности?

25. Первый блок вопросов, рекомендуемых к отражению в заключении об ОРВ, связан с выявлением проблемы. Неточное понимание проблемы может привести к принятию неправильного решения, к принятию избыточных мер или к ошибочному отказу от государственного регулирования. В результате проблема останется неразрешенной.

26. В общем случае необходимость вмешательства государства в свободное функционирование рынка может быть признана обоснованной при наличии следующих условий:

несовершенная конкуренция (высокий уровень рыночной власти отдельных субъектов рынка и наличие барьеров входа на рынки <1>);

--------------------------------

<1> Об определении наличия барьеров входа на рынок см. раздел VIII Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220 (зарегистрирован Минюстом России 2 августа 2010 г., регистрационный N 18026), в редакции приказа ФАС России от 3 февраля 2012 г. N 65 (зарегистрирован Минюстом России от 21 марта 2012 г., регистрационный N 23545).

ситуация, когда информации на рынке для осуществления потребителями рационального выбора недостаточно (информация отсутствует, информация некачественная, информация чрезмерно дорогая);

высокие транзакционные издержки (включая издержки на поиски необходимой информации и издержки получения компенсации в случае недобросовестного поведения контрагента);

случай недостаточного производства общественных благ;

внешние эффекты - выгоды или издержки, не отраженные в условиях контрактов (соглашений);

наличие у регулирующего органа официально установленной социально значимой цели.

27. Наличие указанных условий не является абсолютным обоснованием необходимости вмешательства. Для принятия решения о государственном регулировании рекомендуется доказать, что:

указанные условия являются существенными и не будут со временем преодолены самим рынком;

регулирующие органы в состоянии найти, обосновать и обеспечить эффективное исполнение регулирующего решения проблемы.

28. Если проблема оказывается несущественной с точки зрения рассматриваемых отношений, то введение какого-либо государственного регулирования нецелесообразно. Если же проблема оказывает существенное негативное воздействие на рассматриваемые отношения, то проведение процедуры ОРВ поможет определить необходимость и оптимальный способ государственного регулирования.

29. Факт наличия поручения о разработке проекта нормативного правового акта в какой-либо сфере не может быть признан основанием необходимости введения нового государственного регулирования, поскольку сам по себе не идентифицирует причин проблемы, а является лишь управленческим решением, направленным на минимизацию ее последствий.

30. На этапе определения целей государственного регулирования следует избегать подмены желаемых целей предлагаемыми средствами их достижения.

31. Важно, чтобы цели были просты для понимания, численно измеримы и не подменялись описанием регулятивных решений, посредством которых предполагается их достигнуть.

32. При определении возможных вариантов решения целесообразно сначала рассматривать варианты с минимальным государственным вмешательством, а лишь затем варианты более масштабного вмешательства. При этом следует рассматривать вариант невмешательства, то есть оценивать издержки и выгоды текущего положения.

33. В ходе анализа различных вариантов решения проблемы (достижения цели) рекомендуется сначала идентифицировать возможные воздействия каждой из предлагаемых мер регулирования, а затем оценить каждое из воздействий качественно и, по возможности, количественно.

34. Далее рекомендуется определить возможные прямые и косвенные экономические, социальные и экологические воздействия. В случае, если какие-либо воздействия сложно идентифицировать, это рекомендуется указывать в заключении об ОРВ.

35. Процедуре ОРВ рекомендуется подвергать следующие последствия:

экономические: воздействие на макро- и микроуровне, определяемое в терминах экономического роста, конкурентоспособности, изменений в издержках различных социальных групп (в том числе дополнительных издержках бизнеса, включая дополнительное административное бремя, издержках государственных органов, связанных с правоприменением и т.п.), воздействие на технологическое развитие и инновационный потенциал, инвестиционную активность, изменение рыночных долей, воздействие на цены и др.;

социальные: воздействие на человеческий капитал, права человека, тендерное равенство, уровень и качество занятости, социальное неравенство и бедность, здоровье, безопасность (включая уровень преступности), культуру, перераспределительные эффекты между различными социальными группами и др.;

экологические: воздействие на климат, уровень загрязнения воздуха, воды, почвы, биоразнообразие, общественное здоровье и т.п.

36. В наиболее обобщенном виде выделяются следующие социальные группы: хозяйствующие субъекты, граждане (потребители), государство и общество в целом. Затем допускается более подробная классификация в соответствии с необходимой степенью детализации.

36.1. Издержки социальных групп могут включать:

для граждан (потребителей): повышение цен, сокращение выбора товаров/услуг или доступных соотношений цена/качество, более сложные или дорогостоящие процедуры получения компенсации и т.п.;

для хозяйствующих субъектов: повышение неопределенности при инвестировании, ограничение доступа к различным рынкам, повышение цен на ресурсы, прямые денежные расходы (за получение лицензий, сертификатов и т.п.), дополнительные административные издержки, связанные с заполнением форм, отчетностью и т.п.; затраты на изменения в производстве, маркетинге или транспортировке; усложнение существующего регулирования или появление неопределенности в порядке его применения; возможное переключение потребителей на альтернативные источники предложения;

для государства: единовременные затраты на создание соответствующей инфраструктуры и постоянные затраты на ее поддержание и эффективную работу (сбор и обработка информации, проведение инспекций и наложение санкций), затруднение процессов управления;

для общества в целом: менее справедливое распределение доходов и богатства, снижение количества инноваций, рост безработицы и снижение темпов экономического роста, уменьшение количества общественных благ и т.д.

36.2. Выгоды социальных групп могут включать:

для граждан (потребителей): большее удобство при приобретении товаров и/или услуг, улучшение доступа к информации, снижение цен, повышение безопасности товаров, услуг, рабочих мест и т.п.;

для хозяйствующих субъектов: снижение возможного ущерба собственности, потерь рабочего времени, издержек на соблюдение различных правил и требований, уменьшение возможностей для неконкурентного поведения на рынке или рост прозрачности и предсказуемости существующего регулирования;

для государства: рационализация процесса регулирования и установки требований, снижение затрат на мониторинг и контроль, более высокая степень соблюдения норм;

для общества в целом: улучшение экологической обстановки, повышение безопасности рабочих мест, больший доступ к услугам и/или возможностям, повышение экономичности использования ресурсов и темпов экономического роста, улучшение благосостояния и качества жизни.

37. Для качественной и количественной оценки различных воздействий могут применяться различные аналитические методы, в том числе:

анализ "затраты-результат" - предполагает выбор наиболее эффективного регулирования путем сопоставления выгод и издержек социальных групп;

анализ эффективности затрат - предполагает выбор наиболее эффективного регулирования на основе сопоставления результатов с необходимыми затратами на их достижение;

многофакторный анализ - предполагает выбор наиболее эффективного государственного регулирования при наличии нескольких критериев.

38. При анализе рекомендуется применять следующие основные принципы:

38.1. По возможности, рекомендуется количественно оценить различные виды воздействия (в физическом или денежном измерении). Однако те виды воздействия, которые невозможно оценить количественно, рекомендуется рассматривать как не менее важные.

38.2. При количественном анализе рекомендуется избегать "двойного счета" (например, если какое-то воздействие оценивается как издержки граждан (потребителей) от повышения цен, его не рекомендуется одновременно учитывать как издержки хозяйствующих субъектов). Вместе с тем рекомендуется не допускать образования "выпадающих" доходов, то есть дополнительные издержки одной социальной группы рекомендуется отражать в доходах других социальных групп (если таковые в действительности будут получены).

38.3. Рекомендуется учитывать как краткосрочные, так и долгосрочные эффекты государственного регулирования. Также следует учитывать, что отдельные виды воздействия могут со временем усиливаться или ослабевать.

38.4. При проведении процедуры ОРВ рекомендуется придерживаться принципа пропорциональности, то есть соответствия между глубиной анализа и значимостью рассматриваемого вопроса.

38.5. При проведении процедуры ОРВ на стадии планирования и подготовки проекта концепции государственного регулирования рекомендуется включать обоснование выбора формы и участников дальнейших публичных консультаций в целях повышения качества процедуры ОРВ на стадии разработки проекта нормативного правового акта.

39. Проведение публичных консультаций со всеми заинтересованными сторонами способствует тому, что регулирование экономики носит открытый и гласный характер. К тому же консультационный процесс способен существенно повысить общее качество вводимого государственного регулирования. Проведение публичных консультаций рекомендуется осуществлять в соответствии с едиными правилами (стандартом публичных консультаций), принятыми в данном субъекте Российской Федерации для целей проведения процедуры ОРВ, на официальном сайте.

40. Рекомендуется обеспечить при публичных консультациях выполнение следующих условий:

максимальное вовлечение в процесс публичных обсуждений социальных групп;

максимальный учет интересов социальных групп;

обеспечение прозрачности процедур, подотчетность, объективность и независимость выбора респондентов;

организация публичных обсуждений на самом раннем этапе разработки проекта нормативного акта либо проекта нормативного акта и его концепции;

информирование о проведении публичных обсуждений, достаточное для привлечения необходимого количества социальных групп;

привлечение представителей экспертного сообщества в рамках проведения публичных консультаций;

достаточные сроки обсуждения (чтобы все социальные группы имели возможность подготовить и высказать аргументированную позицию).

41. Вариант государственного регулирования рекомендуется оценивать исходя из критериев административной простоты, гибкости и эффективности (сравнительной и общей). Лицом, предлагающим тот или иной вариант государственного регулирования, доказывается, что предложенный вариант является наилучшим.

42. При описании путей реализации выбранного варианта государственного регулирования рекомендуется раскрыть следующие вопросы:

вопросы административного характера: какой орган будет отвечать за реализацию выбранного варианта, каким образом он будет организовывать свою работу, какие для этого потребуются ресурсы;

какие необходимые действия ожидаются от участников регулируемого сегмента: сбор и предоставление дополнительной информации, заполнение новых форм отчетности, подтверждение опыта, необходимой компетенции или образовательного уровня и т.д.;

объем информации, необходимый для полноценной работы предлагаемой системы (не перекрывается ли он информацией, запрашиваемой в соответствии с уже существующими требованиями);

как будет обеспечиваться соблюдение установленных требований;

порядок введения государственного регулирования (наличие переходных положений: распространение на действующие отношения, сроки введения регулирования, соотнесенные со сроками готовности инфраструктуры, необходимость выпуска иных нормативных правовых актов для введения государственного регулирования);

необходимость применения исключений по введению государственного регулирования в отношении отдельных социальных групп.

После подготовки проекта нормативного правового акта, описывающего предлагаемый вариант государственного регулирования, лицу, предлагающему тот или иной вариант государственного регулирования (проект нормативного правового акта), рекомендуется убедиться, что предлагаемые процедуры и требования будут правильно поняты всеми социальными группами, а вводимое государственное регулирование не дублирует существующее государственное регулирование, четко вписываясь в общее правовое поле. С этой целью рекомендуется провести повторные публичные консультации по разработанному проекту нормативного правового акта.