5. Особенности организации и проведения внеплановых проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в сфере труда

5. Особенности организации и проведения внеплановых

проверок соблюдения юридическими лицами и индивидуальными

предпринимателями обязательных требований в сфере труда

5.1. Общие требования к порядку организации и проведения внеплановой проверки установлены в статье 10 Федерального закона N 294-ФЗ.

5.2. Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда, выполнение предписаний уполномоченных должностных лиц федеральной инспекции труда, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни и здоровью граждан и (или) ликвидации последствий причинения такого вреда.

Во внеплановом порядке проводятся целевые проверки, основной целью которых является всестороннее и полное рассмотрение обращений граждан, содержащих сведения о допущенных нарушениях их прав и законных интересов действиями (бездействием) юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, обусловленных невыполнением ими обязательных требований в сфере труда, проведение проверки иной информации, свидетельствующей о наличии признаков таких нарушений, а также в связи с необходимостью проверки полноты и качества мер, принятых работодателями по выполнению предписаний об устранении ранее выявленных нарушений обязательных требований в сфере труда.

5.3. В соответствии с требованиями части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основаниями для проведения уполномоченными должностными лицами федеральной инспекции труда внеплановой проверки соблюдения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда являются:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

2) поступление в орган Роструда обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации, содержащих сведения о следующих фактах:

а) возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан;

б) причинения вреда жизни, здоровью граждан;

3) распоряжение руководителя органа Роструда (его заместителя), изданное в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В соответствии с нормами указанной статьи Федерального закона N 294-ФЗ получение органом Роструда сведений о причинении вреда жизни и (или) здоровью граждан при осуществлении трудовой (профессиональной) деятельности либо возникновении угрозы причинения такого вреда является безусловным и исключительным основанием для проведения внеплановой выездной проверки хозяйствующих субъектов. При этом следует учитывать, что Федеральный закон N 294-ФЗ не содержит общего определения или перечня обстоятельств, которые могут квалифицироваться как возникновение угрозы жизни или здоровью граждан. В этой связи представляется, что к нарушениям обязательных требований в сфере труда, представляющим угрозу здоровью граждан, могут быть отнесены случаи невыплаты работникам заработной платы, непредоставления им установленных трудовым законодательством оплачиваемых отпусков, необеспечения работников средствами индивидуальной и коллективной защиты и т.д.

5.4. Внеплановая проверка может проводиться в форме документарной или выездной проверки с учетом требований, установленных в статьях 11 и 12 Федерального закона N 294-ФЗ, и настоящих Методических рекомендаций.

Форма проведения внеплановой проверки определяется руководителем органа Роструда (его заместителем) и указывается в распоряжении руководителя о проведении проверки.

5.5. В соответствии со статьей 20 Федерального закона N 294-ФЗ отсутствие оснований проведения внеплановой проверки, установленных пунктом 2 части 2 и частью 3 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, отнесено к категории грубых нарушений требований по организации и проведению проверок, вследствие чего их результаты не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица.

Одновременно с этим в соответствии со статьей 19.6.1 КоАП РФ проведение уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда внеплановой проверки при отсутствии оснований для этого является одним из оснований для привлечения его к административной ответственности.

5.6. В соответствии с общими требованиями части 16 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой проверки проверяемое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель уведомляются уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда не менее чем за двадцать четыре часа до начала проведения любым доступным способом, если основанием для нее является:

истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

распоряжение руководителя органа Роструда (его заместителя), изданное в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 20 Федерального закона N 294-ФЗ проведение в указанных случаях внеплановой выездной проверки без уведомления проверяемого лица о ее проведении отнесено к категории грубых нарушений требований по организации и проведению проверок, вследствие чего их результаты не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица.

В этой связи необходимо учитывать и руководствоваться положениями статьи 12 Конвенции N 81, устанавливающей, что инспектор труда "уведомляет о своем присутствии предпринимателя или его представителя, если только он не сочтет, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля". Это в полной мере корреспондируется с исключением, установленным частью 16 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, в соответствии с которым уполномоченное должностное лицо федеральной инспекции труда вправе не уведомлять работодателя о внеплановой проверке, проводимой по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 указанной статьи Федерального закона (проведение проверки в связи возникновением угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан либо причинения вреда их жизни и (или) здоровью).

5.7. С 1 июля 2011 года при организации проведения внеплановых выездных проверок, предметом которых являются содержащиеся в документах юридического лица или индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, используемых указанными лицами при осуществлении хозяйственной деятельности территории, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, выполняемых работ или предоставляемых услуг и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований в сфере труда, необходимо руководствоваться требованиями части 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, регулирующими порядок согласования внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры.

При этом необходимо учитывать следующие положения Федерального закона N 294-ФЗ:

5.7.1. Согласованию с органами прокуратуры подлежат внеплановые проверки только при одновременном наличии следующих обстоятельств:

проверка является выездной;

проверка проводится по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ (возникновение угрозы причинения вреда жизни или здоровью граждан либо причинение вреда их жизни и (или) здоровью).

Не подлежат согласованию с органами прокуратуры следующие внеплановые проверки:

документарные проверки;

проверки, проводимые с целью контроля за исполнением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований в сфере труда, срок исполнения которых истек;

проверки во исполнение распоряжения руководителя органа Роструда (его заместителя), изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Порядок согласования в органах прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя установлен Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 марта 2009 года N 93 (в редакции Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 12 мая 2010 года N 200).

5.7.2. В соответствии со статьей 20 Федерального закона N 294-ФЗ проведение внеплановой выездной проверки без согласования ее проведения с органами прокуратуры отнесено к категории грубых нарушений требований по организации и проведению проверок, вследствие чего их результаты не могут являться доказательством нарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований в сфере труда и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) по заявлению проверяемого лица.

Одновременно с этим в соответствии со статьей 19.6.1 КоАП РФ проведение уполномоченным должностным лицом федеральной инспекции труда внеплановой выездной проверки при отсутствии оснований для этого является одним из оснований для привлечения его к административной ответственности.

5.7.3. Типовая форма заявления о согласовании органами Роструда с органами прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки утверждена Приказом Минэкономразвития РФ N 141.

Заявление о согласовании подписывается руководителем органа Роструда (его заместителем).

К заявлению прилагаются копия распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки и документы, которые содержат сведения, послужившие основанием ее проведения.

Заявление и прилагаемые к нему документы должны быть представлены в день подписания распоряжения о проведении проверки в орган прокуратуры (по месту осуществления деятельности проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя) непосредственно, заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, и подлежат рассмотрению в день их поступления в целях оценки законности проведения внеплановой выездной проверки.

5.7.4. По результатам рассмотрения заявления и прилагаемых к нему документов не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, прокурорами (их заместителями) принимается решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

Решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки либо об отказе в согласовании ее проведения в письменной форме в день его принятия должно представляться либо направляться заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в соответствующий орган Роструда.

5.7.5. В соответствии с положениями части 11 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ основаниями для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки являются:

отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки, предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ;

несоблюдение установленных Федеральным законом N 294-ФЗ требований к оформлению решения органа Роструда о проведении внеплановой выездной проверки;

осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа Роструда;

проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований в сфере труда в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

В случае получения отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по указанным основаниям уполномоченное должностное лицо федеральной инспекции труда, ответственное за проведение проверки, обязано:

принять необходимые меры по устранению причин для отказа в согласовании проведения проверки, если они связаны с отсутствием необходимых приложенных документов, нарушением при оформлении решения о проведении внеплановой выездной проверки и т.п., и повторно направить в соответствующий орган прокуратуры заявление о согласовании проверки;

продолжить проверку в документарной форме, если отказ органа прокуратуры обоснован отсутствием предусмотренного законодательством основания для проведения выездной проверки;

прекратить проведение проверки в установленном порядке.

Отказ в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по иным основаниям должен квалифицироваться как необоснованный и подлежит обжалованию руководством органа Роструда вышестоящему прокурору или в суд немедленно после получения такого отказа в письменной форме. При этом следует учитывать, что рассмотрение жалобы в органах прокуратуры не приостанавливает действие обжалуемого решения.

5.7.6. В соответствии с положениями части 12 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ в случаях, если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни или здоровью граждан, в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы Роструда вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры об осуществлении мероприятий по контролю (надзору) посредством направления соответствующих документов в течение двадцати четырех часов.

В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой проверки в день поступления соответствующих документов. При этом копия решения органа прокуратуры о согласовании проведения внеплановой выездной проверки может направляться с использованием информационно-телекоммуникационной сети.

5.8. Жалобы, заявления и иные обращения граждан в органы Роструда подлежат рассмотрению в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ).

Руководствуясь положениями указанного Федерального закона и Федерального закона N 294-ФЗ, в случае получения обращения гражданина, в том числе имеющего признаки анонимности (т.е. без указания фамилии и почтового адреса заявителя), но содержащего данные о причинении вреда жизни, здоровью граждан или возникновении угрозы причинения такого вреда, в целях объективного решения вопроса о порядке проведения проверки указанных данных и надлежащего исполнения предоставленных полномочий по защите прав работников уполномоченному должностному лицу федеральной инспекции труда, рассматривающему данное обращение, в первую очередь надлежит принять исчерпывающие меры по установлению личности заявителя по указанным в его обращении сведениям (номер телефона, адрес электронной почты и т.п.), а также получению от него документов и материалов, которые могли бы быть использованы в качестве прямых либо косвенных доказательств допущенных правонарушений.

При этом следует учитывать, что только в тех случаях, если обращения и заявления объективно не позволяют установить лицо, обратившееся в орган Роструда, а также не содержат сведений о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан или возникновении угрозы причинения такого вреда, они не могут служить основанием для проведения проверки.

Вместе с тем, при наличии в поступивших в орган Роструда жалоб, заявлений и иных обращений граждан, содержащих сведения, указывающие на допущенные в отношении заявителей нарушения обязательных требований в сфере труда (которые в подавляющем большинстве могут рассматриваться как административные правонарушения), но при отсутствии установленных Федеральным законом N 294-ФЗ оснований для проведения внеплановой проверки, для выяснения обстоятельств и причин возможных правонарушений следует использовать основания для проведения процессуальных мероприятий, регламентированных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В частности, в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, а также сообщения и заявления физических и юридических лиц, средств массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27 КоАП РФ).

Таким образом, при рассмотрении в указанных случаях жалоб, заявлений и иных обращений граждан уполномоченные должностные лица федеральной инспекции труда (с учетом изложенного выше) вправе возбудить дело об административном правонарушении, при рассмотрении которого в установленном КоАП РФ порядке осуществить необходимые процессуальные действия, позволяющие объективно установить наличие допущенных в отношении заявителя правонарушений либо их отсутствие, используя при этом предоставленные права и полномочия, в том числе регламентированные нормами Кодекса (например, положениями статьи 17.7 КоАП РФ, предусматривающими ответственность лиц, не выполняющих законные требования должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении).

5.9. В случае, если решение по существу вопроса, поставленного в обращении заявителя, предупредившего о неразглашении сведений об источнике представленной информации о допущенных правонарушениях, невозможно без проведения проверки соответствующего хозяйствующего субъекта, в соответствии с положениями Федерального закона N 59-ФЗ заявителю, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. При этом, если обращение содержит сведения, указывающие на допускаемые работодателем нарушения обязательных требований в сфере труда, руководством территориального органа Роструда может быть рассмотрен вопрос о проведении в отношении данного хозяйствующего субъекта плановой проверки и включении ее в установленном порядке в ежегодный план проверок на текущий или предстоящий плановый период.

В случае, если после получения сообщения заявителем будут сняты указанные выше ограничения, руководством территориального органа Роструда должен быть повторно рассмотрен вопрос о проведении в отношении данного хозяйствующего субъекта внеплановой проверки в целях надлежащего рассмотрения обращения заявителя и принятия необходимых мер инспекторского реагирования.