Мусор в лесу
Подборка наиболее важных документов по запросу Мусор в лесу (нормативно–правовые акты, формы, статьи, консультации экспертов и многое другое).
Статьи, комментарии, ответы на вопросы
Статья: Возмещение вреда (ущерба) окружающей среде: каковы перспективы кодификации?
(Киреева А.В.)
("Финансовое право", 2019, N 11)Действующим законодательством предусмотрен целый ряд схожих по своей правовой природе и экономической направленности платежей, предусматривающих необходимость компенсации вреда (ущерба) окружающей среде, причиняемого хозяйственной деятельностью человека. В их числе: плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее - плата за НВОС), экологический и утилизационный сборы, а также различные компенсационные платежи за вред, причиняемый отдельным объектам окружающей среды, включая компенсацию вреда земельным ресурсам, водным объектам, водным биологическим ресурсам, лесным насаждениям, охотничьим угодьям, особо охраняемым природным территориям, а также атмосферному воздуху и т.д. Перечисленные платежи разграничиваются в первую очередь по видам природных объектов, которым причиняется ущерб (вред), что по общему правилу должно исключать их двойное взыскание, однако на практике они все-таки пересекаются, как между собой, так и с иными фискальными и лицензионными платежами. Можно привести следующие примеры пересечения компенсационных платежей за вред окружающей среде и платы за НВОС: причинитель вреда разместил строительный мусор на лесной территории, в результате чего с него были взысканы и плата за НВОС с учетом штрафных коэффициентов, и компенсация за ущерб, причиненный лесным насаждениям (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 <1>, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 сентября 2018 г. N Ф05-14984/2018 по делу N А40-186138/2017). Примером пересечения компенсационных платежей с иными обязательными платежами в бюджет можно также считать многократное обложение налогами и неналоговыми платежами правомерной (разрешенной) деятельности недропользователей, возникающее в процессе размещения ими так называемых вскрышных и вмещающих пород, образующихся в процессе разработки месторождения, а также так называемых хвостовых пульп <2>: они вынуждены вносить в бюджет как платежи за недропользование, притом что образование вскрышных пород - неизбежная часть этого процесса, так и плату за НВОС и компенсации ущерба лесным и водным ресурсам в связи с размещением указанных отходов недропользования <3>. Аналогично до 2020 г. общий объект обложения возникал при добыче полезных ископаемых из отходов, образующихся в процессе недропользования: недропользователи вынуждены были вносить и платежи за пользование недрами, и платежи за НВОС в части размещения отходов, и налог на добычу полезных ископаемых при их добыче из указанных отходов <4>. В случае если бы платежи за вред (ущерб), причиняемый окружающей среде, имели исключительно гражданско-правовую природу, подобный подход законодателя еще можно было бы счесть оправданным - с точки зрения ст. 1064 ГК РФ одно действие причинителя вреда может нанести ущерб нескольким различным объектам и лицам, и во всех случаях он должен быть компенсирован в полном объеме. Однако правоотношения, связанные с компенсацией вреда (ущерба) окружающей среде, сочетают, с одной стороны, признаки гражданско-правовых деликтных отношений, с другой стороны, административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства (особенно в случае применения повышающих коэффициентов при расчете НВОС за сверхнормативные выбросы, достигающих 100%), а также признаки фискальных платежей, выражающиеся в применении условно-расчетных методов определения ущерба окружающей среде и размеров компенсации. Следует отметить, что, хотя некоторые ученые-юристы придерживаются мнения о том, что рассматриваемые правоотношения относятся к категории деликтных <5>, большинством авторов подобный подход отрицается <6>, поскольку вред окружающей среде причиняется вне гражданско-правовых отношений, кроме того, и сами объекты окружающей среды нельзя в полной мере признать имуществом с точки зрения гражданского права, а причиняемый им вред - имущественным вредом. По нашему мнению, главным признаком публичного характера правоотношений, связанных с возмещением вреда (ущерба) окружающей среде, является применение условных (расчетных) методов оценки ущерба <7>, которые даже не предполагают выявления его реальных размеров в каждом конкретном случае. Как следствие, определяемые с применением подобных методов суммы компенсаций не могут рассматриваться в качестве возмещения реально причиненного ущерба, включая скрытый ущерб, причиняемый экосистеме в целом. Это позволяет утверждать, что компенсационный характер рассматриваемых платежей лишь декларируется законодателем. Однако изменить этот порядок без неоправданного повышения правовой неопределенности и рисков коррупции невозможно, поскольку размер ущерба оценивается органами контроля с высокой степенью субъективизма. Еще одним аргументом в пользу публичного характера компенсационных платежей является отсутствие прямой экономической связи между их уплатой и природовосстановительными мероприятиями, осуществляемыми органами государственной власти и местного самоуправления. Во-первых, все платежи за вред окружающей среде с точки зрения БК РФ являются неналоговыми доходами общего покрытия, в связи с чем правовые гарантии того, что они в полном объеме будут использованы для ликвидации ущерба, причиненного действиями конкретного плательщика, отсутствуют (следует также отметить, что подобная ситуация имела место не всегда: более десяти лет назад были ликвидированы экологические фонды, которые аккумулировали поступления от НВОС по нормативу 90%, а также от иных компенсационных платежей <8>). Во-вторых, распределение доходных поступлений от рассматриваемых платежей между уровнями бюджетной системы не полностью совпадает с распределением полномочий по проведению природовосстановительных мероприятий между региональным и местным уровнем власти. Так, на основании ст. ст. 51 и 57 Бюджетного кодекса РФ в муниципальные бюджеты зачисляется 55% от платежей за НВОС, тогда как оставшаяся доля распределяется между федеральным бюджетом - 5% и региональными бюджетами в размере 45% от общей суммы, утилизационный и экологический сборы зачисляются в федеральный бюджет по нормативу 100% <9>; прочие компенсационные платежи на основании ст. 46 БК РФ подлежат зачислению в бюджеты муниципальных образований (за исключением городов федерального значения). При этом основную нагрузку по выполнению природовосстановительных мероприятий зачастую несут местные власти (так, на них возложено восстановление ущерба водным объектам, утилизация отходов и пр.), в результате чего возникает финансовая асимметрия. Скажем, когда уплаченная причинителем вреда плата за НВОС вычитается из платежей за загрязнение водных ресурсов <10>, муниципальное образование, на котором лежит обязанность по проведению природовосстановительных мероприятий (подп. 2 п. 1 ст. 27 Водного кодекса РФ), лишается не менее 45% поступлений. Таким образом, в силу отсутствия экономической и юридической связи между финансированием природовосстановительных мероприятий и платежами за вред окружающей среде, обязательные платежи, взимаемые за загрязнение окружающей среды и причинение ей различных видов вреда (ущерба), не выполняют своей компенсационной функции и не служат целям восстановления окружающей среды <11>.
(Киреева А.В.)
("Финансовое право", 2019, N 11)Действующим законодательством предусмотрен целый ряд схожих по своей правовой природе и экономической направленности платежей, предусматривающих необходимость компенсации вреда (ущерба) окружающей среде, причиняемого хозяйственной деятельностью человека. В их числе: плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее - плата за НВОС), экологический и утилизационный сборы, а также различные компенсационные платежи за вред, причиняемый отдельным объектам окружающей среды, включая компенсацию вреда земельным ресурсам, водным объектам, водным биологическим ресурсам, лесным насаждениям, охотничьим угодьям, особо охраняемым природным территориям, а также атмосферному воздуху и т.д. Перечисленные платежи разграничиваются в первую очередь по видам природных объектов, которым причиняется ущерб (вред), что по общему правилу должно исключать их двойное взыскание, однако на практике они все-таки пересекаются, как между собой, так и с иными фискальными и лицензионными платежами. Можно привести следующие примеры пересечения компенсационных платежей за вред окружающей среде и платы за НВОС: причинитель вреда разместил строительный мусор на лесной территории, в результате чего с него были взысканы и плата за НВОС с учетом штрафных коэффициентов, и компенсация за ущерб, причиненный лесным насаждениям (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. N 21 <1>, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 7 сентября 2018 г. N Ф05-14984/2018 по делу N А40-186138/2017). Примером пересечения компенсационных платежей с иными обязательными платежами в бюджет можно также считать многократное обложение налогами и неналоговыми платежами правомерной (разрешенной) деятельности недропользователей, возникающее в процессе размещения ими так называемых вскрышных и вмещающих пород, образующихся в процессе разработки месторождения, а также так называемых хвостовых пульп <2>: они вынуждены вносить в бюджет как платежи за недропользование, притом что образование вскрышных пород - неизбежная часть этого процесса, так и плату за НВОС и компенсации ущерба лесным и водным ресурсам в связи с размещением указанных отходов недропользования <3>. Аналогично до 2020 г. общий объект обложения возникал при добыче полезных ископаемых из отходов, образующихся в процессе недропользования: недропользователи вынуждены были вносить и платежи за пользование недрами, и платежи за НВОС в части размещения отходов, и налог на добычу полезных ископаемых при их добыче из указанных отходов <4>. В случае если бы платежи за вред (ущерб), причиняемый окружающей среде, имели исключительно гражданско-правовую природу, подобный подход законодателя еще можно было бы счесть оправданным - с точки зрения ст. 1064 ГК РФ одно действие причинителя вреда может нанести ущерб нескольким различным объектам и лицам, и во всех случаях он должен быть компенсирован в полном объеме. Однако правоотношения, связанные с компенсацией вреда (ущерба) окружающей среде, сочетают, с одной стороны, признаки гражданско-правовых деликтных отношений, с другой стороны, административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства (особенно в случае применения повышающих коэффициентов при расчете НВОС за сверхнормативные выбросы, достигающих 100%), а также признаки фискальных платежей, выражающиеся в применении условно-расчетных методов определения ущерба окружающей среде и размеров компенсации. Следует отметить, что, хотя некоторые ученые-юристы придерживаются мнения о том, что рассматриваемые правоотношения относятся к категории деликтных <5>, большинством авторов подобный подход отрицается <6>, поскольку вред окружающей среде причиняется вне гражданско-правовых отношений, кроме того, и сами объекты окружающей среды нельзя в полной мере признать имуществом с точки зрения гражданского права, а причиняемый им вред - имущественным вредом. По нашему мнению, главным признаком публичного характера правоотношений, связанных с возмещением вреда (ущерба) окружающей среде, является применение условных (расчетных) методов оценки ущерба <7>, которые даже не предполагают выявления его реальных размеров в каждом конкретном случае. Как следствие, определяемые с применением подобных методов суммы компенсаций не могут рассматриваться в качестве возмещения реально причиненного ущерба, включая скрытый ущерб, причиняемый экосистеме в целом. Это позволяет утверждать, что компенсационный характер рассматриваемых платежей лишь декларируется законодателем. Однако изменить этот порядок без неоправданного повышения правовой неопределенности и рисков коррупции невозможно, поскольку размер ущерба оценивается органами контроля с высокой степенью субъективизма. Еще одним аргументом в пользу публичного характера компенсационных платежей является отсутствие прямой экономической связи между их уплатой и природовосстановительными мероприятиями, осуществляемыми органами государственной власти и местного самоуправления. Во-первых, все платежи за вред окружающей среде с точки зрения БК РФ являются неналоговыми доходами общего покрытия, в связи с чем правовые гарантии того, что они в полном объеме будут использованы для ликвидации ущерба, причиненного действиями конкретного плательщика, отсутствуют (следует также отметить, что подобная ситуация имела место не всегда: более десяти лет назад были ликвидированы экологические фонды, которые аккумулировали поступления от НВОС по нормативу 90%, а также от иных компенсационных платежей <8>). Во-вторых, распределение доходных поступлений от рассматриваемых платежей между уровнями бюджетной системы не полностью совпадает с распределением полномочий по проведению природовосстановительных мероприятий между региональным и местным уровнем власти. Так, на основании ст. ст. 51 и 57 Бюджетного кодекса РФ в муниципальные бюджеты зачисляется 55% от платежей за НВОС, тогда как оставшаяся доля распределяется между федеральным бюджетом - 5% и региональными бюджетами в размере 45% от общей суммы, утилизационный и экологический сборы зачисляются в федеральный бюджет по нормативу 100% <9>; прочие компенсационные платежи на основании ст. 46 БК РФ подлежат зачислению в бюджеты муниципальных образований (за исключением городов федерального значения). При этом основную нагрузку по выполнению природовосстановительных мероприятий зачастую несут местные власти (так, на них возложено восстановление ущерба водным объектам, утилизация отходов и пр.), в результате чего возникает финансовая асимметрия. Скажем, когда уплаченная причинителем вреда плата за НВОС вычитается из платежей за загрязнение водных ресурсов <10>, муниципальное образование, на котором лежит обязанность по проведению природовосстановительных мероприятий (подп. 2 п. 1 ст. 27 Водного кодекса РФ), лишается не менее 45% поступлений. Таким образом, в силу отсутствия экономической и юридической связи между финансированием природовосстановительных мероприятий и платежами за вред окружающей среде, обязательные платежи, взимаемые за загрязнение окружающей среды и причинение ей различных видов вреда (ущерба), не выполняют своей компенсационной функции и не служат целям восстановления окружающей среды <11>.
Нормативные акты
Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 N 5-ФКЗ
(ред. от 25.12.2023)
"О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики"Статья 25. Особенности регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства и потребления, лесных отношений на территории Донецкой Народной Республики
(ред. от 25.12.2023)
"О принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Донецкой Народной Республики"Статья 25. Особенности регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства и потребления, лесных отношений на территории Донецкой Народной Республики
Федеральный конституционный закон от 04.10.2022 N 8-ФКЗ
(ред. от 25.12.2023)
"О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области"Статья 25. Особенности регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства и потребления, лесных отношений на территории Херсонской области
(ред. от 25.12.2023)
"О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта - Херсонской области"Статья 25. Особенности регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды, обращения с отходами производства и потребления, лесных отношений на территории Херсонской области