Интернет-интервью с А.Б. Кашеваровым,
заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы России:
"Влияние закона "О защите конкуренции" на финансовые рынки. Контроль за доминированием в сфере конкурентной среды в области здравоохранения, образования и социальных услуг"
Уважаемые посетители сайта!
22 июня 2007 года состоялось интервью c заместителем руководителя Федеральной антимонопольной службы России Андреем Борисовичем Кашеваровым. В интервью также принял участие начальник Управления по защите конкуренции в социальной сфере и торговле ФАС России Т.В. Нижегородцев.
Тема интервью: "Влияние закона "О защите конкуренции" на финансовые рынки. Контроль за доминированием в сфере конкурентной среды в области здравоохранения, образования и социальных услуг". Благодарим всех посетителей сайта, приславших свои вопросы.
Сегодня, на современном этапе развития экономики России, вопросы защиты конкуренции стоят достаточно остро. Им придается особое значение. В прошлом году вступил в силу Федеральный закон N 135-ФЗ "О защите конкуренции", который, объединив два закона: Закон РСФСР N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и Федеральный закон N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", установил единые нормы по защите конкуренции на товарных рынках и на рынках финансовых услуг. Принятый Закон предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по защите конкуренции, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на этих рынках. В связи с этим 13 мая 2007 года были также приняты поправки в КоАП РФ, подразумевающие штрафы за антиконкурентное поведение и другие нарушения антимонопольного законодательства, например "картельное соглашение", за которое предусмотрено максимальное наказание. Введено также определение "соглашения". Имеется и ряд других новелл.
КонсультантПлюс: Как сегодня работает Закон "О защите конкуренции", насколько эффективна правоприменительная практика?
Андрей Борисович Кашеваров: Поскольку Закон "О защите конкуренции" серьезно изменился, многие реалии, которые отсутствовали в предыдущей редакции, сейчас поменялись, в нем достаточно новелл. Но, если говорить о ключевых моментах новелл, которые позволяют влиять на ситуацию на отдельных рынках, в первую очередь следует сказать о коллективном доминировании. Вот обратите внимание: посевная уже давно прошла, а цены на бензин резко не взлетели. Где-то месяца полтора назад мы вывесили на нашем сайте информацию об анализе рынков нефтепродуктов, где в тридцати восьми субъектах Федерации были обнаружены признаки коллективного доминирования отдельных игроков на этом рынке. И если ФАС обнаружит, что цены на бензин начнут стремительно расти и, соответственно, будут неадекватны ситуации, то в этих случаях норма коллективного доминирования будет эффективно применяться в целях сдерживания роста цен на бензин.
КонсультантПлюс: Как показывает мировой опыт, эффективное функционирование финансового рынка невозможно без регулирующей и контролирующей деятельности государственных органов. В условиях становления финансового рынка (и рынка ценных бумаг в частности) функционирование подобных структур приобретает исключительное значение…
А.Б.: Взаимоотношения государства и финансового рынка многоплановы. Государство может выступать кредитором и заемщиком, устанавливать общие правила функционирования рынка и осуществлять контроль над ним, проводить официальную денежно-кредитную политику. Государство может также поощрять и защищать развитие финансового рынка, от которого зависит устойчивость национальной экономики. В первую очередь такая политика проводится через придание рынку организационной завершенности, стандартизацию операций и жесткий контроль. В отдельных европейских странах государство участвует в создании и поддержании рынков отдельных финансовых активов, принимает “защитные” законы, ограждающие от иностранного проникновения и излишней конкурентоспособности.
Что касается финансовых рынков. До принятия нового Закона "О защите конкуренции" существовал Федеральный закон N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Перед нами стояла задача сохранить те нормы Закона, которые, собственно, интерполировались в недавно принятый Закон, и отметить существенные отличия в нормах контроля финансовых и товарных рынков, что буквально начинается с определения процента доминирования на рынке. Например, у многих западных антимонопольных органов, в частности в Соединенных Штатах Америки, возникают проблемы в отношениях с основными регуляторами финансового рынка, в большей степени это относится именно к комиссиям по ценным бумагам. Когда мы проинформировали американцев о том, что для антимонопольного регулирования финансовых рынков по отдельным сегментам создаётся совместная комиссия ФАС РФ с Центральным банком и ФСФР, - они это приветствовали: регулирующая роль государства становится более предсказуемой, так как регулятор вырабатывает консолидированную позицию и не высказывает разные точки зрения на один и тот же предмет. В нашей практике уже случалось, что МАП и сорегуляторы рынка постоянно спорили, высказывая диаметрально противоположные точки зрения на одни и те же проблемы, что в принципе не добавляло стабильности самому рынку. В новом Законе такая коллизия исключена, так как в нем содержится прямое требование для федерального антимонопольного органа и сорегуляторов на финансовых рынках создавать совместные комиссии, причем на паритетных началах. То есть решение может быть принято только при наличии полного консенсуса, полной консолидации позиций. ФАС России совместно с ЦБ России, Минфином, МЭРТом и ФСФР вырабатывают общую позицию по тому или иному вопросу и вносят свои предложения в Правительство РФ. По последним трем документам, касающимся регулирования финансового рынка, это: Постановление Правительства N 334 "Об установлении величин активов финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) и совокупности доли финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) на товарном рынке в целях осуществления антимонопольного контроля", Постановление N 335 "Об установлении величин активов кредитных организаций и совокупной доли кредитных организаций на товарном рынке в целях осуществления антимонопольного контроля" и Постановление Правительства N 359 "Об утверждении Условий признания доминирующим положения финансовой организации (за исключением кредитной организации) и Правила установления доминирующего положения финансовой организации (за исключением кредитной организации)" - позиции были согласованы без каких бы то ни было замечаний со всеми участниками этого процесса. Сейчас на выходе четвертый документ и, с точки зрения формирования нормативной базы по антимонопольному контролю на финансовых рынках, процесс будет завершен полностью.
Ну а если консолидации не произошло, то рынок остаётся в том состоянии, в котором находился, когда один из регуляторов не соглашался с другим. Это вполне нормальная ситуация, никто третий здесь не вклинивается. Участники могут оспаривать решение только в суде. Такая ситуация была у ФАС со Сбербанком с военными пенсионерами, когда мы консолидированно с ЦБ РФ приняли решение, что перевод денег Сбербанком в другие банки без открытия счета пенсионера у себя (а не со счета, открытого в Сбербанке, на счет другого банка) не противоречит Закону. Тем не менее в Высшем Арбитражном Суде мы проиграли. Поэтому есть и третья сторона, которая может корректировать нашу консолидированную позицию. Есть конечная инстанция, которая выносит окончательное решение.
КонсультантПлюс: Что изменилось в порядке антимонопольного регулирования на финансовых рынках?
А.Б.: Формально изменилось немногое. Новая версия Закона о конкуренции требует от финансовых организаций уведомления ФАС о достигнутых соглашениях с другими финансовыми организациями и вообще с любыми юридическими лицами. Так, и в прошлой версии Закона содержалось такое требование. По-прежнему следует уведомлять о любых соглашениях, кроме хозяйственных и финансовых. То есть если один банк взял в другом кредит или договорился о поставке канцелярских принадлежностей, то ФАС это не интересует. И поскольку указанная норма действует не первый день, и даже не первый год, то с момента принятия новой версии Закона о конкуренции интенсивность потока направляемых в ФАС соглашений на рынке финансовых услуг осталась прежней.
В настоящее время Правительство РФ установило норматив относительно доли организации на финансовом рынке.Так, 30 мая 2007 года в целях реализации Федерального закона "О защите конкуренции" Правительство Российской Федерации подписало Постановление N 334 "Об установлении величин активов финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) и совокупности доли финансовых организаций (за исключением кредитных организаций) на товарном рынке в целях осуществления антимонопольного контроля" и Постановление N 335 "Об установлении величин активов кредитных организаций и совокупной доли кредитных организаций на товарном рынке в целях осуществления антимонопольного контроля". Постановления устанавливают пороговые значения для получения предварительного согласия на совершение сделок с акциями (долями), активами и правами в отношении финансовых организаций, в том числе кредитных организаций. Кроме того, указанные постановления устанавливают норматив совокупной доли финансовых организаций, в том числе и кредитных, на товарном рынке, при превышении которого требуется уведомление антимонопольного органа о соглашениях между финансовыми организациями. Ранее Закон требовал уведомления ФАС о соглашениях от финансовых организаций, занимающих 10% рынка, федерального или регионального. Теперь же на согласовании находится проект постановления Правительства, в котором норматив для регионального рынка поднят до 20%.
КонсультантПлюс: Статья 5 Закона "О защите конкуренции" дает определение доминирующего положения хозяйствующих субъектов, за исключением финансовых организаций. С чем это связано?
А.Б.: Это связано с определением доли доминирования на рынке. Если для хозсубъектов, то есть для тех участников товарного оборота, которые работают на товарных рынках, эта доля составляет 35%, и она объективна, то для финансовых рынков эта доля значительно ниже. На федеральном уровне она составляет 10 процентов, а на региональном – 20. И более того, эти цифры в принципе корреспондируются с европейской практикой. Там тоже есть общая норма о том, что не может быть признано доминирующим положение субъекта, занимающего на рынке менее 25 процентов, но для страховых и соцстраховых групп отдельной инструкцией комиссии ЕС установлено 10 и 15 процентов доминирования. Из чего ФАС, собственно, и делает вывод, что финансовые рынки в этой части имеют свои особенности, и в Закон уже включена прямая норма доминирования по финансовым организациям, которые отличны от всех остальных хозяйствующих субъектов. Ранее Постановление Правительства РФ N 194 регулировало порядок определения доминирующего положения на рынке финансовых услуг. Теперь это установлено Законом. Сами пороговые значения – 10 и 20% - взяты из Закона. А раньше эти нормы – 10 и 20 – содержались лишь в Постановлении Правительства, в старом Законе о защите конкуренции этих норм не было. По сути дела, шести- или семилетняя практика применения Закона позволила абсолютно уверенно включить эти нормы непосредственно в новый Закон. Это эмпирическое и теоретическое подтверждение того, что субъект начинает доминировать, достигая такого порогового значения.
Откуда возникли эти цифры? Такой расчет по финансовым организациям, который введен Законом, позволяет постановлениями Правительства устанавливать более высокие пороговые значения, чем 10 и 20. Более низкие - нет, но более высокие – да. Потому что условия деятельности на рынке ценных бумаг по отдельным видам профессиональной деятельности - дилерской, брокерской, депозитарной, регистраторской и так далее - все-таки различны с точки зрения концентрации самих рынков и их числовых значений. Поэтому по отдельным рынкам Законом введены разные пороговые величины. Это ведь не рынок каких-нибудь алюминиевых чушек или автомобилей. По показателям рынка финансовых услуг всегда есть значительные колебания. Поэтому финансовые организации выделены в Законе отдельно. Величина активов установлена Постановлениями Правительства РФ N 334 и N 335 от 30 мая 2007 года. И числовые значения содержатся в этих постановлениях. Например, банкам, чтобы получить предварительное согласие антимонопольного органа, требуется наличие трех миллиардов рублей активов кредитной организации. А если речь идет о слияниях и присоединениях, то в совокупности - десять миллиардов рублей. Особенно хочется обратить внимание на два аспекта, которые отсутствовали в предыдущей версии Закона. Первое: если раньше основной величиной был уставный капитал, то сейчас это активы, поскольку именно активы позволяют в большей степени определить рыночную силу финансовой организации. Это абсолютно справедливый переход. Второй аспект связан с тем, что ФАС по отдельным рынкам от сорока до семидесяти процентов снизила барьеры по согласованию сделок. Если раньше те организации, которые не попадали под пороги по предварительному согласованию, обязаны были направить в ФАС уведомление, то сейчас уведомление как процедура для таких финансовых организаций отсутствует. То есть пороговые значения установлены именно для получения предварительного согласия ФАС. Никаких уведомлений по сделкам, которые совершены за этими порогами или до этих порогов, не требуется. Это значительное облегчение для финансовых организаций.
А ФАС действительно переходит на контроль за более крупными игроками. И это, наверное, справедливо, хотя могут быть и какие-то потери.
КонсультантПлюс: Потери в чем, на Ваш взгляд?
А.Б.: Потери в том, что рынки, тем не менее, могут монополизироваться. Это как в математике. Имеет значение вектор. Если, например, маленькая организация приобретает большую организацию, то есть с активами свыше трех миллиардов рублей, например по кредитным, то согласие требуется. А вот если кредитная организация с активами в три миллиарда приобретает маленькую – согласия не требуется. Но состояние конкуренции должно оцениваться в результате этого приобретения. Вот, собственно, о чем речь. То есть в зависимости от того, кто кого приобретает, ФАС либо даёт согласие, либо не даёт. Вот в этом, на наш взгляд, отличие от товарного рынка, где считаются совокупные активы, не совсем справедливо. В отношении финансовых рынков совокупные активы не считаются, считаются лишь активы приобретаемой финансовой организации. При этом рычаги регулирования у ФАС пока отсутствуют. Поможет только внесение изменения в Закон "О защите конкуренции". Я думаю, что, когда наработается практика в этой области и мы точно поймём, чего недостаёт в Законе, мы, естественно, будем предлагать внести изменения, тем более что эта позиция уже предварительно согласована ФАС с Центральным банком. Сейчас мы будем пересогласовывать ее с ФСФР, и я надеюсь, что там тоже не будут возражать против такого подхода. Это как раз тот случай, когда требуется унификация и, по сути дела, возвращение к практике, которая была до Закона. Но, я подчеркиваю, такого рода шероховатости проявляются только в процессе правоприменения, и все это возникло именно из-за сложности объединения двух законов в один: появляется много оговорок, отсылок, исключений. Тем не менее мы все равно продвинулись, я думаю, даже в сравнении со странами ЕС, потому что начиная с 1992-го года никаких инструкций, кроме как по страхованию, у ЕС практически нет. Нет ничего ни по банковскому рынку, ни по рынку ценных бумаг и так далее. Объяснение одно: сильное противодействие этому, лоббизм самих участников финансового рынка, которые не хотят, чтобы такие регулирующие нормы в отношении них были приняты. ФАС смогла эту ситуацию сдвинуть вперед, при этом не мешая работать другим.
КонсультантПлюс: Постановлением Правительства РФ N 359 от 9 июня 2007 г. определены условия признания доминирующим положения финансовой организации на товарном рынке. В то же время в п. 3 Правил данного Постановления говорится о том, что наличие доминирующего положения финансовой организации не является нарушением антимонопольного законодательства Российской Федерации. Это предупредительный пункт?
А.Б.: Он больше образовательный, идеологический, разъяснительный. В Законе четко сказано, что признаётся злоупотреблением. Наличие доминирующего положения не является нарушением, нарушением является злоупотребление доминирующим положением. Потому что вы можете быть большим и можете быть маленьким, просто, если вы большой, на вас налагаются определенные ограничения и для вас устанавливаются определенные правила поведения, именно потому, что вы большой. Будучи большим, надо смотреть внимательно по сторонам и не давить маленьких. Мы всегда сталкиваемся с тем, что, когда организации начинают расти и достигают какой-то величины, им вдруг начинает казаться, что их рост ограничивается. ФАС не ограничивает рост. Да, действительно, в Законе есть нормы, ограничивающие рост, но речь идет именно о случаях слияния, поглощения, приобретения, когда фирмы начинают расти не за счет своего внутреннего развития, а за счет поглощения окружающих, тем самым убивая конкурентную среду. Такого рода случаи, действительно, могут попасть под запрет, если усиление доминирующего положения связано с ограничением конкуренции. В связи с этим нормы законодательства, ограничивающие конкуренцию, вполне объективны, они применяются без исключения во всех странах мира, где есть антимонопольное регулирование. И эта практика везде единообразна.
В России антимонопольное законодательство появилось в 1990 году. Успешный мировой опыт в области правоприменения антимонопольного законодательства к этому времени уже был наработан: не нужно было изобретать велосипед. Но что касается расчета тех же десяти – пятнадцати процентов доминирования на финансовых рынках - это была абсолютная эмпирика. В 1995 году я стажировался в комиссии ЕС, которая сегодня преобразована в Департамент по конкуренции. Там мы писали закон о финансовых услугах и вышли на эти цифры. Откуда они взялись? Могу привести пример. Вы приходите в магазин, где на полках лежат товары разных производителей. Если товар какого-то производителя чаще бросается в глаза, значит, его доля составляет 35% от всех товаров. Это уже четко просчитано, а значит, это и есть доминирование.
На рынке финансовых услуг ситуация другая. Допустим, вы пользуетесь кредитной картой какого-нибудь банка. Есть карты, которые могут работать только в банкоматах определенного банка. Естественно, что вы выберете тот банк, у которого большее количество отделений. А есть банки, у которых мало банкоматов: один, два и т.д. Поэтому здесь имеет место парное сравнение: один с десятью, два с пятью, три с двадцатью. В конечном итоге высчитываются доли, складывается оборот, и получается, что соотношение 35 к ста на товарном рынке практически то же самое, что один к десяти на финансовом. То есть если взять 90 организаций, у каждой из которых по одному банкомату или одну финансовую организацию, у которой их десять, то сразу можно увидеть, что последняя получает при этих десяти процентах огромное преимущество: люди будут пользоваться банкоматами конкретного банка, у которого их много, а не других финансовых организаций. Вот так высчитывается цифра, которая позволяет определить доминирование на рынке финансовых услуг.
Возвращаясь к началу разговора, хочу сказать, что новый Закон намного лучше, чем предыдущий. Он позволяет более полно выявлять, пресекать или предупреждать случаи недобросовестной конкуренции. За нарушение антимонопольного законодательства юридические лица привлекаются к административной ответственности и на них налагаются штрафные санкции. 13-го мая вступили в силу поправки в КоАП РФ, которые предусматривают возможность наложения так называемых оборотных штрафов, от одного до пятнадцати процентов на соответствующем рынке (но не более чем два процента от всего оборота компании) за злоупотребление доминирующим положением и четырех процентов - за картельные сговоры. Усилилось воздействие на рынок со стороны регулятора, возросла ответственность самих участников рынка за возможные нарушения антимонопольного законодательства. Раньше при установлении факта нарушения антимонопольного законодательства ФАС направляла предписание о прекращении этого нарушения, и лишь за неисполнение предписания взимался штраф в размере от двух до пяти тысяч МРОТ. Сейчас штраф налагается уже по самому факту нарушения, при этом схема выдачи предписания сохранилась та же самая. По любому нарушению, выявленному ФАС, будет возбуждаться антимонопольное дело и выноситься решение о наложении штрафа, а добровольное устранение нарушения может служить основанием лишь для снижения размера штрафа, но не освобождения от него. В случае если штраф заплачен, но организация продолжает нарушать антимонопольное законодательство, ФАС может дисквалифицировать должностное лицо, принимающее решения, нарушающие Закон о конкуренции, что тоже является сдерживающим фактором. А это уже "потеря лица", которая никому на пользу не идет.
КонсультантПлюс: И еще один вопрос на финансовую тему от Воронцовой Светланы из Екатеринбурга. С 1 июля вступает в действие инструкция о раскрытии эффективной кредитной ставки. Будет ли в законопроекте о потребкредитовании статья об этой ставке? Как, на Ваш взгляд, повлияет раскрытие эффективной ставки на рынок кредитования в целом? Станет ли это достаточным разъяснением для заемщика реальной "стоимости процентов"?
А Евгений Шварц из Санкт-Петербурга интересуется: по какой форме подавать в ФАС перечень лиц, входящих в одну группу лиц, если сделки, указанные в статьях 27 - 29 Закона, осуществляются лицами, входящими в одну группу лиц? Утверждена ли такая форма ФАСом?
А.Б.: На данном этапе того, что предложил ЦБ в рамках инструкции, вполне достаточно. Все необходимые доработки должен внести закон о потребкредитовании, в котором, на наш взгляд, должно содержаться требование о раскрытии эффективной ставки в кредитных договорах всеми банками без исключения. Эффективная ставка должна максимально учитывать все расходы заемщика, связанные с обслуживанием кредита. Однако если банк обязует заемщика что-то застраховать и размер страховой премии при этом не искажен соглашением между банком и страховщиком, то, пожалуй, эти расходы в эффективную ставку включаться не должны. Также в расчет этой ставки не должны включаться и комиссии другим третьим организациям, например оценщикам. Иными словами, эффективная ставка должна быть связана только с банковским продуктом, а не с дополнительными встроенными вещами. Но банк должен быть обязан в этом случае довести информацию обо всех связанных с кредитом дополнительных платежах общей суммой наравне с эффективной банковской ставкой.
Что касается влияния раскрытия эффективной процентной ставки. Указание Банка России N 1759-У повлияет на рынок потребкредитования только положительно. По моему мнению, банки должны начать "вскрывать" эффективные кредитные ставки. Рынок станет прозрачнее и понятнее, что рано или поздно приведет к постепенному снижению ставок. Правда, некоторые выберут другой путь - совместные программы со страховщиками, что, в общем-то, уже происходит. Ставки по кредитам просто перетекут в страховые премии по страхованию залогового имущества.
Насчет формы представления перечня лиц, входящих в одну группу, могу сказать, что она утверждена Приказом ФАС России от 20.11.2006 N 293 "Об утверждении Формы представления перечня лиц, входящих в одну группу лиц, с указанием оснований, по которым такие лица входят в эту группу". Ее можно найти на сайте ФАС России по адресу: http://fas.gov.ru/merger/10479.shtml.
КонсультантПлюс: Сергеев Александр из Саратова спрашивает: почему застраховать сегодня машину, купленную в кредит, можно, несмотря на ст. 14.32 КоАП, только в той страховой компании, которую предложит банк-кредитор? Банкиры говорят, что не стоит ожидать массовых изменений условий страхования на рынке автокредитования, даже если заемщики выиграют несколько дел против банков. Будет ли ФАС заниматься данным вопросом?
А.Б.: В настоящее время в производстве ФАС есть дела о сговоре страховщиков и банков. Могу припомнить несколько: банк "Авангард" и страховая компания "Авангард-Гарант" и два дела по банку "Уралсиб" и его страховой компании. Но думаю, что уже в июле количество возбужденных дел резко увеличится. Буквально на днях мы закончили анализ отчетов наших территориальных управлений об итогах массовой проверки страховщиков, проведенной в конце прошлого года. Теперь мы направили теруправлениям письма с требованием предоставить нам информацию об определенной категории соглашений между банками и страховщиками. А дальше уже будем решать вопрос о возбуждении дел. Речь идет о тех соглашениях, где предметом договоренности является согласование тарифов по страхованию залогового имущества. По предварительной информации, в отдельных регионах до семи-восьми банков имеют такие соглашения со страховщиками. Как правило, это крупные, многофилиальные банки, названия которых я раскрыть пока не могу.
Для нас в данном случае важна не сама компенсация банку, а односторонняя фиксация банком страховых тарифов. Тарифы должны рождаться из конкуренции между страховщиками, а не вытекать из соглашения между банком и страховщиком. После того как в октябре прошлого года изменился Закон о конкуренции, вопрос компенсации стал абсолютно непринципиальным, потому что 11-я статья нового Закона позволяет нам квалифицировать это несколько иначе. А именно как навязывание невыгодных условий страхования. Это обстоятельство является, например, предметом рассмотрения соглашения между банком "Авангард" и страховой организацией "Авангард-Гарант". Там получалось, что, если авария случилась по вине страхователя, ему страховое возмещение выплачивалось не стопроцентно, а лишь в 50-процентном размере. В этом случае нам необходимо определить, являются такие пункты договора навязыванием невыгодных условий заемщику, взявшему кредит со встроенным страховым продуктом, или нет.
Теперь по поводу ситуации, когда заемщику предлагается страховая компания, предложенная банком-кредитором. Мы смотрим на предмет соглашения с точки зрения тех пунктов нового законодательства, которые могут или не могут быть предметом нашего рассмотрения. Во-первых, это согласование тарифов между банком и страховщиком. Во-вторых, это навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора. И, в-третьих, это необоснованное установление различных тарифов на один и тот же товар. Например, если страховщик по соглашению с банком устанавливает один тариф на свои услуги для заемщиков банка, а для сторонних клиентов на тот же продукт будет уже другой тариф, это также является нарушением нового Закона о конкуренции.
О нашем отношении к тому факту, что большинство банков сотрудничает с ограниченным количеством так называемых аккредитованных страховщиков, у которых клиент может застраховаться. По этому вопросу мы высказали свою позицию еще на Экспертном совете и принципиально ее не меняли. Да, мы считаем, что возможен некий перечень страховых организаций, но он должен формироваться на основе тендера или даже просто опубликования каких-то условий, важных для банка. Условия тендера должны быть публичными. При этом список страховых организаций, сформированный по итогам тендера, не должен быть закрытым. Если страховщик удовлетворяет выдвинутым банком условиям, но в тендере не участвовал, его полисы все равно должны приниматься банком при выдаче кредитов. Вдобавок и Указание Банка России N 1759-У также отменяет необходимость обязательной оценки банками финансового положения страховщика при создании резервов, поэтому схемы по созданию закрытого пула аккредитованных компаний при банке должны быть отменены.
КонсультантПлюс: Каковы наиболее частые "содержательные" нарушения Закона "О защите конкуренции"?
А.Б.: Есть три основных сюжета, которые могут квалифицироваться ФАС как нарушения ст. 11 Закона о конкуренции. Речь идет о первом, пятом и шестом пунктах первой части Закона. Соглашение признается противоречащим нормам Закона, если оно приводит к установлению или поддержанию цен, скидок, надбавок, тарифов — например, если банк влияет на формирование тарифов страховщика, так или иначе управляет ценообразованием партнера. Второй ключевой момент — навязывание контрагенту (клиенту финансовой организации) условий договора, невыгодных для контрагента или не относящихся к предмету договора. Допустим, банк указывает заемщику, в какой страховой компании следует застраховать залоговое имущество, а условия в этой страховой компании для заемщика невыгодны. ФАС сейчас рассматривает дело в отношении банка "Авангард" и Страховой группы "Авангард-Гарант". У банка есть два типа кредитных договоров, которые невозможно заключить, не застраховав имущество в страховой организации, которой, как правило, выступает "Авангард-Гарант". Мы рассматриваем случай с выдачей автокредита и условия страхования, в соответствии с которыми страховое возмещение заемщику, виновному в ДТП, выплачивается в объеме всего 50%. А до октября 2006 года таким страхователям страховое возмещение не выплачивалось вовсе.
КонсультантПлюс: К нам на сайт пришел вопрос от Елены Николаевны из г. Пермь по поводу нового определения доминирующего положения. Статья 5 Закона "О защите конкуренции" дает определение доминирующего положения хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке определенного товара. Исходя из данных определений снижено с 65 до 50 процентов значение рыночной доли хозяйствующего субъекта, которое позволяет квалифицировать его положение на соответствующем товарном рынке в качестве доминирующего. Хозяйствующие субъекты, доля которых на товарном рынке превышает 50 процентов, признаются доминирующими, если не докажут, что не обладают возможностью в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (например, устанавливать цену товара, общие для всех участников рынка условия поставки, скидки с цены и т.д.). Исходя из данных определений можно сделать вывод, что совокупность вышеуказанных условий с высокой вероятностью ведет к возникновению доминирования даже незначительных хозяйствующих субъектов. Какие последствия для юридического лица влечет признание его доминирующим и какова процедура включения в реестр доминирующих хозяйствующих субъектов?
А.Б.: Действительно, определение в ФЗ "О защите конкуренции" доминирующего положения компании на товарном рынке допускает возможность доминирующего положения даже незначительного хозяйствующего субъекта – незначительного, допустим, по размерам активов или по совокупным продажам на таком товарном рынке. Ведь многое зависит от масштабов самого рынка, а рынки бывают различными. Поэтому теоретически антимонопольный орган может установить доминирование как крупной компании типа "Газпром" или РАО "ЕЭС России", так и, допустим, какого-либо хлебозавода на территории определенного населенного пункта. Какие же последствия для юридического лица влечет признание его доминирующим на товарном рынке?
Для такого лица антимонопольное законодательство предусматривает целый ряд запретов, которые являются продолжением общего запрета, установленного статьей 10 Гражданского кодекса РФ. Гражданское законодательство запрещает злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке. Антимонопольное законодательство регламентирует эти запреты, четко указывая, что же конкретно запрещается компании, занимающей доминирующее положение на товарном рынке. Эти запреты содержатся в статье 10 Закона "О защите конкуренции": так, в частности, запрещается доминирующей компании устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены; необоснованно отказываться от заключения договора, если имеется возможность для заключения такого договора; необоснованно сокращать или прекращать выпуск продукции при наличии возможности рентабельного производства такой продукции; запрещается дискриминировать потребителей той или иной услуги, то есть оказывать услуги или продавать товары на разных условиях; запрещается включать в договор дополнительные требования, которые не связаны с предметом договора, допустим, поставки товара или предоставления услуги.
Вот такого рода запреты установлены антимонопольным законодательством, и нарушение этих запретов является злоупотреблением доминирующим положением на товарном рынке. Реестра доминирующих хозяйствующих субъектов не существует. Антимонопольное законодательство сохранило положение о Реестре хозсубъектов, имеющих долю на товарном рынке свыше 35%. Доля компании на рынке свыше 35% отнюдь не говорит о том, что компания занимает доминирующее положение. Доминирующее положение предполагает присутствие, в частности, качественных признаков наличия рыночной власти у компании. А сама доля в 35% не говорит о наличии рыночной власти, а просто говорит о том, что это один из крупнейших игроков какого-то локального, либо глобального, либо российского рынка.
Процедура включения в Реестр хозсубъектов, доля на рынке которых свыше 35%, детально регламентирована в соответствующем административном регламенте. Административный регламент зарегистрирован в Минюсте, опубликован и в настоящее время вывешен на сайте ФАС России. Мы включаем в Реестр хозсубъекты по общему правилу по результатам анализа товарного рынка, который выполняется, например, в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства или при рассмотрении ходатайства или уведомления о совершении каких-либо действий, которые подлежат нашему контролю. Мы можем проводить в инициативном порядке различные анализы наших товарных рынков и по результатам этих анализов включать в Реестр крупнейшие хозяйствующие субъекты. Наличие хозсубъекта в таком Реестре налагает обязательства на лиц, которые и собираются совершить сделку с участием такого хозяйствующего субъекта. По правилам, которые установлены в Законе "О защите конкуренции", сделки с участием такого хозсубъекта либо иных лиц, которые входят в одну группу лиц с таким хозяйствующим субъектом, подлежат контролю за экономической концентрацией. Перечень таких сделок, подлежащих контролю, определен в законе, где он приводится, и реально к нам обращаются очень многие хозяйствующие субъекты с ходатайствами, то есть с просьбами согласиться на совершение сделки, в отношении, допустим, акций, или долей хозяйствующего субъекта, или с имуществом хозяйствующего субъекта из Реестра.
Это обычная рутинная практика, никаких новаций здесь нет, доля таких ходатайств относительно велика в общем объеме ходатайств. А для хозсубъектов, которые включены в Реестр, существует еще одна обязанность – обязанность ежегодной периодической статистической отчетности, установленной Росстатом специально для тех, кто внесен в такой Реестр. И в отдельных случаях при проведении различных видов торгов их организатор или заказчик требует указания в заявке: находится либо не находится соответствующий хозяйствующий субъект в Реестре хозсубъектов, имеющих долю на товарном рынке свыше 35%.
КонсультантПлюс: Павел из Нижнего Новгорода спрашивает: каким образом теперь производятся проверки антимонопольного законодательства сотрудниками ФАС России и каков порядок их проведения?
А.Б.: Проверки соблюдения антимонопольного законодательства осуществляются сотрудниками антимонопольного органа согласно нормам статьи 24 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при рассмотрении заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществлении контроля экономической концентрации и определении состояния конкуренции.
Данные полномочия закреплены также в пункте 5.3.6 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331. Проведение проверки осуществляется работниками антимонопольного органа в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) антимонопольного органа о проведении проверки. При этом работники имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов учреждения или организации, а также в государственные внебюджетные фонды, коммерческие организации, некоммерческие организации для получения документов и информации, необходимых антимонопольному органу.
В случае необходимости к участию в проверках, проводимых антимонопольным органом, привлекаются сотрудники МВД России (приказ от 30.12.2004 N 878/215 "Об утверждении положения о порядке взаимодействия МВД России с ФАС России") и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование на соответствующем рынке.
КонсультантПлюс: Вот интересный вопрос от Нелюбина Романа, юриста аудиторской фирмы из Орла. Он, в частности, пишет: "Федеральный закон N 135-ФЗ принят... Но в России, как всегда, все принимается, но вот правоприменительная практика просто ужасная. В СМИ продолжается мощный пиар по поводу работы над картельными соглашениями. Новый закон оформил механизм взаимодействия ФАС и органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Но разве возможно доказать картельный сговор без прослушивания телефонных переговоров? Неужели необходимо менять закон об ОРД? Ведь телефонные переговоры уже давно на основании постановления Правительства РФ прослушиваются, и делается это все в свете борьбы с терроризмом".
А.Б.: На самом деле мы эту тему неоднократно обсуждали при прохождении законопроекта и в Правительстве РФ, и в Госдуме России. Мы не готовы были принимать на себя функции по оперативно-розыскной деятельности. Хотя в практике многих антимонопольных ведомств других стран такая силовая составляющая присутствует. Но нам казалось и до сих пор кажется, что такая функция для федерального антимонопольного органа в настоящее время чрезмерна. Эта компетенция скорее органов внутренних дел, которые могут более профессионально заниматься этим делом, нежели ФАС, и плотно взаимодействовать с нами. Мы готовы в рамках соглашения, которое заключили в МВД России, полностью использовать ресурс данной силовой структуры. Считаем, что сегодня этого вполне достаточно, для того чтобы раскрывать в том числе и картельные сговоры. Чтобы заниматься этим вопросом самим, нам потребуются не только дополнительные штатные единицы, но и серьезная переквалификация кадров, их переобучение, то есть это будет крен совсем в другую сторону от той привычной работы, которая велась на протяжении всего существования антимонопольного органа. Проблема, конечно, есть, и она решаема, но решать ее надо с минимальными затратами.
КонсультантПлюс: Как сегодня работает антимонопольное законодательство в отношении контроля за доминированием на товарных рынках?
Тимофей Витальевич Нижегородцев: За последние 10 лет торговля совершила мощный рывок в своем развитии. Если ранее на товарном рынке в основном преобладала розничная торговля в виде разрозненных магазинов, то сегодня в стране появилось большое количество крупных розничных сетей, которые работают и в сфере электробытового, продуктового ретейла, и в сфере торговли лекарственными препаратами. Это хорошо для экономики: улучшилось и налоговое, и таможенное администрирование, поскольку сети требуют прозрачных схем и механизмов импорта. Ранее этого не было, потому что завозилось все по "серым схемам". Сегодня торговля стремительно "обеляется" и развивается. В прошлом году на сто процентов вырос импорт потребительских товаров: обуви, одежды, техники. К тому же изменился в лучшую сторону городской пейзаж, поскольку сети строят объекты и стремятся к тому, чтобы вокруг них было чисто и привлекательно. Все это большие плюсы, но вместе с плюсами появились и минусы. Сети почувствовали свою рыночную силу и начали предъявлять возросшие требования к поставщикам.
ФАС стала вплотную заниматься сетями только недавно. Совместно с Санкт-Петербургским центром изучения рыночной среды была проведена оценка договорной контрагентской практики сетей, в результате чего обнаружились примерно 27 дополнительных пунктов в договорах, которые ФАС квалифицирует как навязывание невыгодных условий договора.
Некоторые из этих пунктов просто чудовищны с точки зрения делового оборота. Например, требования сетей к поставщикам о гарантии маржинального дохода. То есть если сеть видит, что товар, поставляемый поставщиком, в других сетях стоит дешевле, то она требует возмещения якобы потерянного дохода. Второе - это компенсация потерь, связанных с воровством товара поставщика в ее магазинах. Еще есть требования гарантии поставщика по поставке товара на наилучших условиях. Так, поставщик должен гарантировать сети, что он поставляет ей товар на наилучших условиях, отличных от условий его других контрагентов. Если сеть обнаруживает или даже подозревает, что поставка произошла на менее выгодных условиях, то она выставляет колоссальные штрафы. Сюда же можно отнести и право одностороннего невыполнения обязательств покупателем, то есть право одностороннего невыполнения сетями своих обязательств по договору. Или, например, право одностороннего расторжения сетью договора поставки без объяснения причин. Получается, что сеть может не выполнять вообще никаких условий, расторгнуть договор, а поставщик должен забыть о своем товаре и отказаться от работы с сетью или вообще уйти из бизнеса. Все это является косвенной демонстрацией того, что сеть, которая умудряется навязывать поставщику такие договоры, доминирует на рынке. Потому что поставщик в твердом уме и здравой памяти никогда не будет их подписывать, но деваться ему некуда: ему тоже выгоднее работать с крупными контрагентами.
КонсультантПлюс: Это происходит повсеместно или только в Санкт-Петербурге?
Т.В.: На самом деле это общая практика. С точки зрения классического представления об антимонопольном законодательстве такого рода условия может навязывать только хозсубъект, имеющий долю на товарном рынке более 35 процентов. Но мы выяснили, что в Санкт-Петербурге ни одна из сетей, навязывающих такие условия, не обладает долей в 35 процентов в общем товарообороте города. Значит, есть некий фактор, который позволяет эти условия навязывать. И этим фактором, скорее всего, является дефицит торговых мест. У нас в стране производство товаров растёт, импорт растет, а мест, где можно размещать эти товары, уже мало. И этот фактор - дефицит торговых мест - позволяет сетям навязывать невыгодные условия договоров для поставщиков. С точки зрения закона о защите конкуренции навязывание невыгодных условий договора не является основанием для обращения поставщиков в органы ФАС, так как формально это возможно только тогда, когда хозсубъект обладает хотя бы тридцатью пятью процентами доли на рынке. А сеть такой долей не обладает.
Сейчас ФАС занимается данной проблемой, неравные взаимоотношения между поставщиками и сетями привлекли внимание как Правительства РФ, так и Президента России. У нас есть поручение Президента России и Правительства РФ, которое касается наведения порядка во взаимоотношениях между сельхозпроизводителями, поставщиками сельхозпродукции и сетями. Требования, которые выдвигают сети, мы разделили на три группы. Первая группа требований – требования бонусные. Сети требуют определенных бонусов за то, чтобы поставщики имели возможность поставлять товар не в один магазин, а, скажем так, в несколько или во все магазины. За то, чтобы поставщики или товар поставщика мог быть переведен из магазина одного формата в магазины другого формата сети. В общем, это многочисленные и разнообразные бонусные требования, которые сети выдвигают просто за любое свое действие в отношении товара поставщика. В совокупности, по разным оценкам, эти бонусные требования, если их выплачивать, увеличивают стоимость товара до ста процентов. Просто формально цена товара как бы остаётся прежней, на прежнем уровне, но, если посчитать издержки, которые несут поставщики, выплачивая все эти бонусы, получается, что цена товара растёт.
Вторая группа условий и требований сетей – это всевозможные штрафные санкции. Сложившаяся практика между поставщиками и сетями совершенно иезуитская: существуют сложные схемы штрафов, а также огромен размер штрафных санкций. Сеть может, например, потребовать завтра поставить тысячу тонн картофеля. Не поставил – штраф. А если поставил, умудрился выполнить требования сети и за один день довезти эту тысячу тонн картофеля, а сеть продала только один мешок, то она может послезавтра потребовать весь картофель вывезти. Не смог – опять штрафы. Причем размеры штрафов иногда равняются стоимости товара. Совершил какую-либо ошибку - можешь про товар забыть, потому что просто невыгодно будет его вывозить. В штрафных санкциях за нарушение условий договора поставки нет ничего крамольного. Но такого рода система и такие штрафы вызывают большие опасения, потому что их можно навязать, только если ты действительно доминируешь на рынке и можешь диктовать эти условия. При свободе договоров их навязать тяжело.
Третий вид условий, которые неприемлемы с точки зрения антимонопольного законодательства, - различные операционные расходы, которые поставщики вынуждены нести по требованию сетей дополнительно к тем расходам, которые они несут в виде бонусов. Например, когда сеть требует содержание мерчандайзеров за счет поставщиков, хотя эта услуга рыночной торговли. Или требования сетей к тому, чтобы поставщики сами занимались мониторингом рынка, изучали цены на такой же товар в других магазинах, в других сетях. Выдвигаются требования проводить промоакции, причем эти промоакции стоят намного дороже, чем на рынке. Есть требования оплачивать выпуск рекламных буклетов сети, участвовать в акциях самой сети, то есть требование понижать цену на свой товар в процессе продажи или предоставлять дополнительные скидки на товар во время проведения акций сети. Иногда поставщик обязан за свой счет предоставить дополнительное оборудование для выкладки своего товара или оплатить его.
Конечно, соблюдать все эти условия, действовать в этих рамках можно, только если ты имеешь сопоставимую долю на рынке поставляемого товара. Сопоставимую с долей сети. Все эти условия под силу вынести только транснациональным крупным компаниям. И такие условия провоцируют к тому, что только товар этих транснациональных компаний и остается на полках. Соответственно, с такими условиями справиться нашему сельхозпроизводителю или среднему и мелкому производителю потребительских товаров нереально.
Такая сложившаяся практика очень опасна, поскольку ведет к стагнации целых отраслей промышленности. Бессмысленно поддерживать сельское хозяйство, если нет рынков сбыта. Можно сколько угодно увеличивать объем производства сельхозпродукции, но существующие сегодня условия ее поставки в сеть таковы, что вся прибыль, которая должна накапливаться в сельском хозяйстве и реинвестироваться в развитие сельского хозяйства, перераспределяется только в пользу сетей. Так продолжаться дальше не может, и ФАС предлагает, чтобы для торговли как отрасли был снижен порог доминирования, и п. 6 ст. 5 Закона "О защите конкуренции" позволяет это сделать. Там прямо указано, что пороги доминирования могут быть понижены Федеральным законом для отдельных отраслей. Мы считаем, что сюда относится тот случай, когда на рынке услуг розничной торговли действует определенный фактор, который разгоняет рыночную силу и позволяет сетям, имеющим 5 – 10 процентов на рынке, действовать так, как будто у них 35 – 50 процентов. И мы должны эти экономические реалии признать. В разрабатываемом законе об основах государственного регулирования розничной торговли стоит предусмотреть отдельную главу – "Антимонопольное регулирование розничной торговли", в которой необходимо предусмотреть такую норму: первоначальным для розничной торговли должен являться порог в 10 - 15 процентов, т.е. доля в 10 - 15 процентов на локальном рынке, а предельной долей сделать 35 процентов. Сейчас рынок розничной торговли находится в состоянии предконсолидации, и наша задача сделать так, чтобы после консолидации на рынке присутствовало большое количество сетей, а не только одна, где бы то ни было. А такое вполне может случиться.
КонсультантПлюс: Как происходит контроль за доминированием в сфере конкурентной среды в области здравоохранения, образования и социальных услуг?
Т.В.: Что касается доминирования на рынках социальных услуг. Там рынки низко концентрированы, так же как и в торговле. Но эти рынки очень тесно связаны с деятельностью государственных органов. И они постоянно находятся в состоянии угрозы издания какого-нибудь нормативно-правового акта, который может повлечь за собой перераспределение на этом рынке, передел этого рынка. Постоянно бывают какие-то случаи, которые мы трактуем как ошибки. Так, иногда государственные органы выпускают такие нормативно-правовые акты, которые в результате ограничивают конкуренцию на этом рынке. Нашими главными "клиентами", за которыми мы постоянно наблюдаем и в отношении которых ФАС постоянно возбуждает дела, связанные с нарушением антимонопольного законодательства, являются различные министерства и ведомства. В основном применяем ст. 15 Закона "О защите конкуренции", которая гласит, что государству, государственным органам, внебюджетным фондам, Центральному банку РФ, а также прочим организациям запрещается принимать акты, которые ограничивают конкуренцию на этих рынках. Например, государственные органы какие-то функции, связанные с контролем и надзором, которые только они должны осуществлять, могут передать НИИ, ГУПам, которых существует великое множество. ФАС постоянно контролирует эту ситуацию, чтобы какой-нибудь ГУП не получил права контроля и надзора на том рынке, на котором он сам и функционирует. Сейчас таких случаев с каждым годом все меньше и меньше – и это результат постоянного контроля. Последний был, когда проводили большую проверку Росздрава России. Там такие функции были переданы подведомственным институтам, но Росздрав после нашего представления исправил положение вещей.
Другой очень важный вопрос связан с медицинской промышленностью, в частности с аптеками. Дело в том, что аптеки, аптечные услуги – это услуги по продаже лекарственных средств и препаратов. Это в чистом виде розничная торговля. Только она в определенной своей части регулируется Правительством, потому что есть так называемый перечень жизненно важных необходимых лекарственных средств для населения. Цены на препараты из него подлежат регистрации, поэтому там есть определенное государственное регулирование. Сейчас также идет консолидация на аптечном рынке. Есть тревожащие факты, связанные с тем, что многие ГУПы, которые раньше производили и продавали необходимые людям хорошие и дешевые лекарства, проданы. На их место пришли новые аптечные сети: "36,6", "Ригла" например. Посещая их, сразу и не поймешь: то ли это аптека, то ли магазин бытовой химии, - упор сделан на всякие шампуни, гели и прочее. Людям же нужны такие лекарства, как аспирин и т.д. ФАС уже сейчас предупреждает: как только вы достигнете нормы доминирования, которая пока составляет 35 процентов на локальном рынке, географическими границами которого являются границы муниципальных образований, то сразу же получите от нас достаточно жесткие "поведенческие условия", предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, которые в том числе будут предусматривать сохранение производства такого-то типа лекарственных препаратов. Когда фирмы покупают аптеку, они, естественно, делают там все красиво, но убирают низкобюджетные и малодоходные препараты. Пенсионеры вынуждены ехать на другой конец города, для того чтобы приобрести необходимые недорогие лекарства. Такие ситуации ФАС отслеживает.
Предстоит большая работа, связанная с изучением медицинской промышленности. Необходимо понять, какие заводы что выпускают, что сохранилось, в каких пределах изменились доли на рынке, какие субстанции у нас ввозятся и в каком объеме, в каком не ввозятся и как в связи с этим изменились доли производства на заводах. Стоит пересмотреть практику по внесению этих предприятий в Реестр хозсубъектов, занимающих доминирующее положение. Если они были внесены в Реестр и им были выданы "поведенческие условия" - посмотреть, как они выполняются. С момента внесения их в Реестр никто не занимался такой проверкой. Хотим сейчас заново произвести ревизию, потому что те предприятия, которые не выполняют эти условия, будут наказаны. Посмотрим итоги консолидации. Некоторые из фармацевтических холдингов сейчас прошли ЭПИО. Изучим все вопросы, связанные с владением фармацевтическими заводами, потому что для ФАС очень важно прописать схему владения этими холдингами, чтобы понять ситуацию с конкуренцией на этих рынках, выявить, кто является реальными владельцами таких заводов. Такая информация очень важна, поскольку если они неизвестны ФАС, то нельзя сделать правильный вывод по группе лиц. Соответственно, если нельзя сделать такого заключения, то нельзя понять – те или иные приобретения приведут к ограничению конкуренции или нет?
Рынок поделился на две части. Часть рынка ждёт, насколько нас хватит. Часть рынка пошла на сотрудничество, они раскрывают и бенефициаров, и схемы владения, говорят о своих производственных планах и планах по слияниям и поглощениям. Мы сотрудничаем со вторыми, а первым разослали запросы - смотрим, кто ответит. По тем, кто не ответил, будем возбуждать административные производства. Наша задача – продемонстрировать, что Федеральная антимонопольная служба – всерьез и надолго будет заниматься социальными рынками. Раньше социальные рынки у нас и рынками-то не считались. На самом деле это чрезвычайно огромный, большой пласт, в котором сейчас крутится огромное количество средств.
ФАС также постоянно контролирует рынок социальных услуг, связанный с социальным заказом. Сейчас в нескольких регионах России приняты законы о социальном заказе. Социальные услуги переводятся из затратного механизма, который раньше финансировало государство, в механизм, скажем так, социального заказа, неких социальных грантов, которые региональные власти разыгрывают между организациями, занимающимися социальными услугами. Думаем, как эту практику обобщить, для того чтобы понять, имеет ли смысл принять закон о социальном заказе либо стоит внести поправки в Закон о госзаказе. Есть потребность государства в каких-то услугах. Например, в услуге по разносу пенсий, услуге по обслуживанию пожилых людей, пенсионеров, инвалидов, по защите женщин от насилия. Раньше государство пыталось это делать по принципу "назначить ответственных лиц". Это было неэффективно. Сейчас во многих регионах России приняты нормативно-правовые акты, которые регулируют данный вопрос. Государственные структуры выделяют на такие услуги определенную сумму денег и выбирают организацию, которая будет заниматься, допустим, защитой женщин от семейного насилия. Это важно, потому что благодаря таким действиям снижается преступность. Государству это выгодно, поэтому оно делает социальный заказ и поддерживает такие организации, а ФАС отслеживает их работу.
А по образованию ситуация складывается следующим образом. У нас рынок образования развивался уже очень давно. К сожалению, развивался он хаотично. У нас на самом деле по всем трём направлениям созданы экспертные советы. У нас создан экспертный совет по развитию конкуренции в сфере здравоохранения и социальной политики. У нас создан экспертный совет в сфере развития конкуренции в сфере розничной торговли. При ФАС есть экспертный совет в сфере образования и науки, один из самых мощных и сильных. Его существование нам очень сильно помогает, потому что туда вошли неравнодушные люди, профессионалы, для которых, собственно говоря, этот предмет деятельности является постоянным и каждодневным. Они помогают нам очень быстро войти в курс дела и понять, какие и чьи интересы преобладают на этом рынке. Основная проблема в сфере образования заключается в том, что сегодня существует очень много, скажем так, плохих негосударственных учебных заведений, лицензию на деятельность которых выдавало Министерство образования РФ и которые обладают теми же правами, что и государственные, например МГУ. Сейчас Министерство начинает издавать документы, ограничивая конкуренцию в этой сфере. Эти негосударственные заведения обращаются в ФАС с требованиями разобраться, так как в реальности негосударственные и государственные учебные заведения равны. На практике, в результате принятия определенных нормативно-правовых актов, которые издало Министерство образования, получается, что негосударственное учебное заведение, даже самое суперзамечательное, может участвовать в конкурсе, допустим, на получение государственных субсидий и средств. Но даже если оно выигрывает, то не может получить бюджетные деньги, потому что в законе об образовании, в Бюджетном кодексе есть определенные поправки, которые не позволяют этого сделать. Вот и идут к нам.
А антимонопольное законодательство универсально для всех. ФАС не может не реагировать на такие обращения. Статья 15 Закона "О защите конкуренции" запрещает какими то ни было ведомственными решениями ограничивать конкуренцию. Поэтому мы и разъясняем ведомствам: вырабатывайте четкую политику в этом направлении, мы ее поможем оценить с точки зрения антимонопольного законодательства и его применения. А то сначала насоздавали различные учебные заведения, которые являются такими же субъектами права, как и МГУ, а потом пытаетесь искусственно отделить МГУ от всех остальных. Так не получится - либо вы всех допускаете к участию в конкурсах к образовательной деятельности и соответствующим образом проводите отбор и выдачу лицензий этим образовательным учреждениям, либо не делаете тогда вообще ничего.
КонсультантПлюс: Спасибо Вам за интереснейшее и содержательное интервью.
Интервью с А.Б.Кашеваровым и Т.В. Нижегородцевым провела специальный корреспондент, редактор сайта КонсультантПлюс Н.А. Лашкина.
Фото - Т.М. Тверецкий.