Врезка 5. Бюджетная политика в 2023 - 2026 годах и ее влияние на экономику

Бюджетная политика является одним из ключевых факторов, влияющих на динамику совокупного спроса, инфляцию и, следовательно, на макроэкономический прогноз и принимаемые Банком России на основе этого прогноза решения по денежно-кредитной политике. В собственных оценках Банк России опирается на бюджетные проектировки Минфина России на 2023 - 2026 годы, внесенные в Государственную Думу Российской Федерации 29.09.2023 (законопроект N 448554-8), и собственные макроэкономические предпосылки. Кроме того, Банк России учитывает принятое Правительством Российской Федерации решение о возврате действовавших до сентября 2023 года параметров топливного демпферного механизма.

Минфин России продолжает придерживаться стратегии бюджетной нормализации в 2023 - 2025 годах с постепенным возвратом к формированию расходов в соответствии с бюджетным правилом в 2025 - 2026 годах. В рамках переходного периода 2023 - 2024 годов ожидается сохранение структурного первичного дефицита на уровне 2,9 и 1,6 трлн рублей соответственно. Формула для предельного объема расходов федерального бюджета при этом не претерпела значительных изменений:

Р = базовые НГД + ННГД + %Р + госкредиты + СПД,

где: Р - предельный объем расходов федерального бюджета;

базовые НГД - базовые нефтегазовые доходы;

ННГД - ненефтегазовые доходы;

%Р - расходы на обслуживание государственного долга;

госкредиты - сальдо бюджетных и государственных финансовых экспортных кредитов;

СПД - структурный первичный дефицит.

С учетом складывающейся конъюнктуры на мировых сырьевых и валютном рынках Минфин России принял решение скорректировать с 2024 года оценку базовых нефтегазовых доходов (НГД) и перейти от использования фиксированного номинального уровня (8 трлн рублей в 2023 году) к уровню, определяемому базовой равновесной ценой нефтегазовой продукции и фактическим курсом рубля. По сути, это является возвратом к принципам формирования базовых НГД, использовавшимся в конструкции бюджетного правила 2018 - 2022 годов. Отличие от предыдущей версии заключается в равновесной цене: Минфин России предлагает цену нефти 60 долл. США за баррель и цену природного газа 250 долл. США за тыс. куб. м в 2024 - 2026 годах с последующей ежегодной индексацией на 2%. Такой подход к формированию базовых НГД делает операции в рамках бюджетного правила нечувствительными к динамике курса рубля. По оценкам Банка России, корректировка базовых НГД заметно увеличивает их уровень (0,6 - 0,8 п.п. ВВП ежегодно) относительно предлагавшегося ранее фиксированного уровня. Это увеличение базовых НГД обусловлено уточнением предпосылок по физическим объемам, а также по прогнозу обменного курса (предыдущая оценка базовых НГД в размере 8,0 трлн рублей соответствовала 60 долл. США за баррель, но при более крепком обменном курсе). Вслед за увеличением базовых НГД повышается и предельный объем расходов федерального бюджета в предстоящие годы.

В 2023 - 2024 годах прогнозируется рост ненефтегазовых доходов (ННГД). Это может быть связано в том числе с более динамичным, чем предполагалось ранее, ростом номинального спроса, прибылей торгуемого сектора экономики, единовременными поступлениями и завершением антикризисных налоговых мер.

В 2024 году ожидается заметный рост расходов бюджета, что связано в том числе с корректировкой базовых НГД в конструкции бюджетного правила (с повышением предельного объема расходов). Кроме того, дополнительный объем расходов может быть исполнен за счет разовых поступлений (отсроченных социальных страховых взносов и переноса нераспределенного за 2023 год единого налогового платежа). Конечное влияние бюджетной политики на совокупный спрос и инфляцию в 2023 - 2026 годах будет также зависеть от возможных изменений в структуре расходов бюджета по видам и направлениям, в том числе в доле госзакупок, капитальных вложений, социальных трансфертов и оплаты труда в общем объеме ассигнований.

Для оценки влияния бюджетной политики на экономику и инфляцию Банк России ориентируется на параметры не столько федерального бюджета, сколько бюджетной системы в целом. Таким образом, вклад бюджетной политики в динамику совокупного спроса, денежных агрегатов и инфляции зависит не только от конструкции бюджетного правила, реализуемого на федеральном уровне, но и от проектировок бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных фондов. Дополнительный вклад в бюджетный импульс внесут инвестиции за счет средств ФНБ в проекты внутри экономики России. Реализуемые в условиях структурной трансформации экономики расходы бюджета в рамках нацпроектов и инвестиции средств ФНБ во внутрироссийские проекты могут повлиять не только на текущую экономическую активность, но и на среднесрочный потенциальный уровень выпуска, что также учитывается в прогнозах Банка России.

С августа 2023 года в дополнение к регулярным операциям в рамках бюджетного правила Банк России вернулся к практике зеркалирования операций по инвестированию средств ФНБ в рублях, осуществляя продажи валюты. В 2023 году объем продаж в рамках данного механизма составит 0,25 трлн рублей. По оценкам Банка России, в 2024 - 2026 годах продажи валюты в рамках данного механизма могут составлять до 0,6 трлн рублей ежегодно. С 10.08.2023 Банк России в целях снижения волатильности финансовых рынков принял решение не осуществлять покупку иностранной валюты на внутреннем рынке в рамках зеркалирования регулярных операций Минфина России, связанных с реализацией бюджетного правила. Решение об отложенных в 2023 году покупках иностранной валюты на внутреннем рынке будет приниматься после возобновления зеркалирования Банком России регулярных покупок в рамках бюджетного правила.

В целом новые проектировки Минфина России свидетельствуют о более существенном бюджетном импульсе в 2024 - 2026 годах в терминах ненефтегазового сальдо по сравнению с предыдущими оценками. Банк России учел обновленные проектировки в базовом сценарии макроэкономического прогноза. Если фактический бюджетный импульс будет меньше текущих оценок, то возвращение к нейтральной направленности денежно-кредитной политики будет происходить быстрее. В случае же дополнительного расширения бюджетного дефицита проинфляционные риски могут возрасти, что потребует проведения более жесткой денежно-кредитной политики для возвращения инфляции к цели в 2024 году и ее поддержания вблизи 4% в дальнейшем.