ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА

Постановлением от 11 июня 2003 года Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в части, устанавливающей период, в течение которого граждане Российской Федерации не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и проведение такого референдума не допускается.

Полагая, что названным Законом нарушаются конституционное право народа Российской Федерации на референдум и право граждан на участие в референдуме, считаю необходимым высказать особое мнение по данному делу.

1. Согласно Конституции Российской Федерации единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1).

Народовластие, таким образом, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Провозглашая принцип народовластия, Конституция Российской Федерации не закрепляет определенный порядок назначения и проведения референдума, а предусматривает полномочие Президента Российской Федерации назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (статья 84, пункт "в"). Единственное конституционное ограничение - запрет на назначение референдума исполняющим обязанности Президента Российской Федерации (статья 92, часть 3, Конституции Российской Федерации). Иных ограничений, касающихся назначения и проведения референдума, в Конституции Российской Федерации не содержится, как не содержится в ней и волеизъявление народа на делегирование Федеральному Собранию полномочий закреплять соответствующие ограничения в федеральном законе.

Между тем конституционное законодательство демократических государств подтверждает неизменное правило: конституция либо непосредственно предусматривает ограничения, касающиеся назначения и проведения референдума, либо устанавливает, что порядок проведения референдума определяется законом, в котором могут содержаться положения об ограничении проведения референдума; однако в последнем случае явно и недвусмысленно реализуется волеизъявление народа на делегирование полномочий соответствующему законодательному органу государства. Такое положение в Конституции Российской Федерации не закреплено.

Конституционные основы института референдума Российской Федерации как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года) и Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года), устанавливающих принципы, порядок назначения, подготовки и проведения референдума. Эти законы без надлежащего волеизъявления народа содержат положения об обстоятельствах и условиях, исключающих назначение и проведение референдума.

Статьей 4 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" установлено, что референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения; повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение года после дня официального опубликования результатов референдума Российской Федерации с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

Федеральным конституционным законом от 27 сентября 2002 года статья 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" была дополнена частью третьей, в соответствии с которой субъекты, упомянутые в пункте 1 части первой той же статьи ("не менее, чем два миллиона граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации"), не могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Тем же Законом от 27 сентября 2002 года часть четвертая статьи 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" изложена в новой редакции: "Проведение референдума Российской Федерации не допускается (за исключением случаев, когда референдум Российской Федерации инициируется в соответствии с международными договорами Российской Федерации) в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, или если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти".

Часть первая статьи 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" исключает назначение и проведение референдума "в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения". При этом согласно части четвертой той же статьи "установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в настоящей статье, не допускается".

Как видно из приведенных положений, существует явное противоречие в отношении ограничений на назначение и проведение референдума Российской Федерации: статья 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит только одно основное обстоятельство ограничения, а именно военное или чрезвычайное положение, оспариваемый же Закон, устанавливая период сроком почти в два года, в течение которого назначение и проведение референдума не допускается, вводит тем самым дополнительные ограничения, что является не соразмерным конституционно значимым целям и фактически приводит к ликвидации института референдума.

Кроме того, норма статьи 12 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в новой редакции содержит положение об "иных выборных федеральных органах государственной власти". Что подразумевается под иными органами, в Законе не раскрыто, в связи с чем данная норма является неконституционной и вследствие ее неопределенности, т.е. нарушает статью 19 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемые нормы Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" противоречат статьям 3, 32 и 19 Конституции Российской Федерации.

2. Согласно части первой статьи 8 Федерального конституционного закона Российской Федерации "О референдуме Российской Федерации" инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит, в частности, "не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации". Порядок ее реализации установлен статьей 9 названного Закона, предусматривающей, что "каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме Российской Федерации... не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации".

Процедура проведения референдума проходит несколько стадий: образование инициативной группы и ее регистрация, собирание подписей двух миллионов граждан и реализация инициативы для проведения референдума, назначение референдума, подготовка к проведению референдума, голосование на референдуме, определение результатов референдума, опубликование и вступление в силу решения, принятого на референдуме.

Согласно этому порядку 14 сентября 2002 года в городе Краснодаре была образована инициативная группа по проведению референдума Российской Федерации, а 17 сентября 2002 года все необходимые документы, собранные членами инициативной группы, поступили в избирательную комиссию Краснодарского края, т.е. была пройдена первая стадия процедуры назначения референдума. 18 - 20 сентября 2002 года Государственная Дума в ускоренном порядке принимает Федеральный конституционный закон "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", который 25 сентября 2002 года одобряет Совет Федерации, а 27 сентября 2002 года подписывает Президент Российской Федерации. Соответственно, 1 октября 2002 года избирательная комиссия Краснодарского края принимает решение об отказе в регистрации инициативной группы, ссылаясь в основном на Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года.

Между тем период избирательной кампании и последний год полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы приходится на период с 14 декабря 2002 года по 5 мая 2004 года. Из этого следует, что избирательная кампания на момент отказа в регистрации инициативной группы еще не началась, а указанный в Законе последний год полномочий Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы не начал свой отсчет.

Таким образом, первая стадия процедуры назначения референдума (образование инициативной группы) была проведена до начала периода избирательной кампании и до начала последнего года полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, т.е. граждане начали реализовывать свое конституционное право на участие в референдуме.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 июля 1995 года по делу о проверке конституционности части 2 статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики", изменением правил в процессе уже начатых выборов в Государственный Совет Чувашской Республики был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов (статья 3, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Аналогичная ситуация сложилась и в данном случае. Изменение правил уже начавшегося, длящегося процесса назначения и проведения референдума недопустимо, противоречит Конституции Российской Федерации, так как порождает неопределенность в реализации права на референдум, нарушает права и законные интересы всех граждан, народа в целом.

3. Понимая особую значимость права народа на референдум Российской Федерации и права граждан на участие в нем, федеральный законодатель в 1995 году принял Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" в полном соответствии с порядком рассмотрения законопроектов, установленным главой 13 Регламента Государственной Думы. В частности, после принятия законопроекта в первом чтении он был направлен в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации с целью представления поправок, как того требует статья 119 Регламента. Тем самым при обсуждении законопроекта в регионах была реализована возможность выявить, хотя бы и опосредованно, волеизъявление народа на введение определенных ограничений проведения референдума Российской Федерации.

Следовательно, правоприменительное решение создало конституционно-правовой прецедент по порядку принятия Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации". Это решение не подвергалось сомнению и не оспаривалось. Соответствующая правовая позиция, в силу которой правоприменительное решение может выступать в качестве конституционно-значимого факта, нашла свое закрепление в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации.

Между тем при принятии Федерального конституционного закона "О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" указанная процедура соблюдена не была. Иными словами, сам Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" был принят в одной процедуре, а изменение и дополнение, вводящие новые чрезмерные ограничения на назначение и проведение референдума Российской Федерации, - в другой, "ускоренной" процедуре, без выявления, хотя бы и в опосредованной форме, волеизъявления народа, что является грубым нарушением прав и свобод граждан (статьи 3, 19 и 32 Конституции Российской Федерации).

Из объяснений представителя Государственной Думы В.В. Гребенникова в заседании Конституционного Суда Российской Федерации усматривается, что выявление волеизъявления народа даже не предусматривалось. Цель принятия оспариваемого Закона депутат сформулировал предельно ясно: "Политически было, на наш взгляд, на взгляд людей, которые отстаивают точку зрения, связанную с принятием этого Закона, политически неверно было, на наш взгляд, давать возможность организовывать проведение кампании по проведению референдума в период, когда у страны, у общества, у органов государственной власти очень много задач, для выполнения которых не хватает сил, времени, денег, и поэтому мы считали, что необходимо как можно быстрее принять закон, препятствующий организации обсуждавшегося референдума" (лл. 44 - 45 стенограммы).

Таким образом, Федеральный конституционный закон от 27 сентября 2002 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку принятия.