2. Совершенствование способов выполнения расширенной ответственности производителей

Субъектами расширенной ответственности производителей являются производители и импортеры товаров, в том числе товаров в упаковке, а также хозяйствующие субъекты, использующие вторичные материальные ресурсы в качестве сырья для производства товаров, упаковки (далее - утилизаторы).

Организационная структура института расширенной ответственности производителей обеспечивается установлением взаимосвязанных прав и обязанностей участников, в частности:

производители и импортеры товаров обеспечивают утилизацию отходов любым возможным из установленных способом либо уплачивают экологический сбор, а также оператором представляют сведения в информационную систему, предлагаемую к созданию в целях осуществления мониторинга и контроля деятельности по обеспечению утилизации отходов (далее - информационная система);

утилизаторы предоставляют в информационную систему данные о мощностях и количестве утилизированных отходов, в том числе в целях получения средств экологического сбора в связи с осуществлением утилизации отходов.

Целесообразно рассмотреть возможность определения федерального органа исполнительной власти или организации в целях обеспечения:

контроля достижения целевых показателей утилизации по группам отходов, а также их прогноза и корректировки;

обобщения данных о существующих в Российской Федерации технологиях по обработке и утилизации отходов;

администрирования исполнения обязанностей по утилизации отходов и взаимодействия с субъектами расширенной ответственности производителей в части подтверждения количества утилизированных отходов;

взаимодействия с региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами и утилизаторами по выстраиванию наиболее эффективной системы обращения с отходами, включая создание либо модернизацию инфраструктуры раздельного накопления отходов;

подготовки предложений по установлению требований и параметров глубины обработки и утилизации отходов;

подготовки предложений по расходованию средств экологического сбора.

В настоящее время статьей 24.2 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" предусмотрены следующие способы обеспечения выполнения нормативов утилизации:

непосредственно самими производителем товаров, импортером товаров путем организации собственных объектов по утилизации отходов;

непосредственно самими производителем товаров, импортером товаров путем заключения договоров с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов (за исключением твердых коммунальных отходов);

на основании договора поручается обеспечивать выполнение нормативов утилизации публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор" (далее - экологический оператор) или ассоциации, созданной производителями товаров, импортерами товаров в целях обеспечения выполнения нормативов утилизации;

путем уплаты экологического сбора.

Учитывая, что главная цель института расширенной ответственности производителей - это не фискальная нагрузка, а увеличение числа утилизированных отходов, фактическая утилизация отходов имеет приоритет над уплатой экологического сбора, необходимо обеспечить заинтересованность производителей и импортеров товаров в создании систем раздельного накопления отходов, мощностей по утилизации отходов.

Наиболее прозрачным способом, позволяющим проверить фактическое достижение производителем нормативов утилизации, является непосредственное исполнение обязательств самим производителем товаров, упаковки путем организации собственных объектов по сбору, накоплению и утилизации отходов или на основании прямого договора с утилизатором.

По данным Росприроднадзора, за 2019 год отчетность по выполнению нормативов утилизации представлена 7 ассоциациями в отношении 142 производителей и импортеров товаров, что свидетельствует о низкой степени востребованности данного способа выполнения РОП.

В связи с этим, а также принимая во внимание необходимость проверки фактического достижения производителями и импортерами товаров нормативов утилизации, передача ими ответственности по выполнению указанных нормативов ассоциациям представляется нецелесообразной. При этом производители и импортеры товаров вправе в целях обеспечения самостоятельного выполнения нормативов утилизации создавать ассоциации (союзы) в соответствии с действующим законодательством.

Таким образом, целесообразно сохранить следующие варианты исполнения обязанности по утилизации отходов:

осуществление утилизации отходов на собственных производственных мощностях или по договору с утилизатором (самостоятельная утилизация);

уплата экологического сбора.

При этом необходимо разработать механизм определения (подтверждения) факта выполнения обязанности по утилизации отходов, а также регламентировать, что признается утилизацией отходов по каждой группе товаров, группе упаковки.

Кроме того, требуют нормативного закрепления особенности обращения с отдельными отходами в силу наличия отраслевой специфики их сбора, обработки и утилизации.

Одновременно с этим необходимо предусмотреть инструмент, позволяющий соотнесение вида товара, упаковки товара с видами отходов, группами отходов в целях определения того, утилизация каких отходов может быть учтена при выполнении требований по утилизации отходов соответствующих групп товаров и упаковки товаров.

В отношении импортируемых товаров необходимо предусмотреть механизм, позволяющий обеспечить гарантированное выполнение требований по утилизации отходов. Целесообразно до реализации товара установить требование по обеспечению обязательств импортерами товаров в случае выбора самостоятельного способа выполнения обязательств расширенной ответственности производителей (например, путем представления банковской гарантии и поручительства по утилизации, которое может быть представлено утилизатором, включенным в реестр утилизаторов) или по уплате экологического сбора.

Требует актуализации перечень товаров, упаковки, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, в том числе в части конкретизации позиций по упаковке, которая должна основываться, прежде всего на принципах недопущения захоронения отходов, содержащих опасные материалы, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, а также являющихся вторичными материальными ресурсами.

Согласно законодательству ответственность производителя, импортера товаров в части утилизации отходов от таких товаров ограничивается установленным нормативом утилизации. С учетом этого норматива уплачивается и экологический сбор.

Вместе с тем в основе механизма института расширенной ответственности производителей должен лежать принцип полной ответственности производителей и импортеров товаров за утилизацию выпускаемой на рынок продукции (товаров, упаковки). Поэтому существующий подход противоречит принципу "загрязнитель платит", при котором всех расходы на сбор, обработку и утилизацию отходов должны быть покрыты системой расширенной ответственности производителей.

В странах Европейского союза, например, нормативы утилизации не применяются: производители и импортеры несут обязательства за все количество продукции, поставляемой на рынок.

Вместе с тем, в современных условиях в отношении товаров отказ от установления определенной доли отходов, за которую несет ответственность производитель, в том числе в условиях отсутствия необходимых мощностей, представляется преждевременным. Поэтому, за исключением упаковки, целесообразно постепенное увеличение норматива утилизации для всех видов товаров с учетом переходного периода и принципов их предсказуемого, обоснованного увеличения и отраслевой специфики, темпом, составляющим не менее 10 процентных пунктов в год.

Такой норматив должен устанавливаться в том числе с учетом имеющихся мощностей по утилизации отходов определенных групп, жизненного цикла различных видов отходов, оценки их воздействия на окружающую среду, а также естественного убытия продукции из оборота (износ, разрушение материалов). При этом норматив не должен ограничиваться долей отходов, для утилизации которой уже существуют мощности, но в определенной степени превышать его в целях стимулирования создания новых мощностей.

При этом нормативы утилизации не могут являться одновременно "понижающим коэффициентом" при уплате экологического сбора и показателем "ответственности" для каждого индивидуального субъекта регулирования, как это характерно для существующей модели расширенной ответственности производителей. В таком случае пропадает экономическая заинтересованность производителей и импортеров в обеспечении создания мощностей по обработке и утилизации отходов.

Представляется, что норматив утилизации следует рассматривать как показатель фактического исполнения расширенной ответственности производителей, обеспечиваемый производителем при самостоятельном выполнении расширенной ответственности производителей (то есть доля товаров определенной группы, отходы от которых направлены ими на утилизацию).

В перспективе сумма экологического сбора, в случае, если выбран такой способ обеспечения выполнения расширенной ответственности производителей, должна рассчитываться исходя из полного объема произведенной продукции по всем группам товаров. В настоящее время экологический сбор целесообразно рассчитывать исходя из двойного норматива утилизации в целях стимулирования самостоятельного выполнения нормативов утилизации.

При этом, в случае недостижения норматива утилизации сумма экологического сбора, подлежащая уплате, должна рассчитываться исходя из разницы между нормативом утилизации и достигнутым объемом утилизации отходов, увеличенной в два раза.

Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть определенные упрощения для хозяйствующих субъектов, которые являются субъектами малого и среднего предпринимательства и производят незначительный объем товаров (товаров в упаковке), путем установления фиксированного размера экологического сбора и (или) упрощения в части предоставления отчетности.