ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ А.Л. КОНОНОВА

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А.Л. КОНОНОВА

В соответствии с пока еще действующей редакцией части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по настоящему делу.

Усматривая неконституционность оспариваемой нормы в том, что она позволяет устанавливать ограничения основных прав подзаконными актами, вводящими платную маркировку продукции учетной информацией, Конституционный Суд должен был бы распространить эту оценку и на знаки соответствия, защищенные от подделок, поскольку оба эти обременения абсолютно аналогичны. Такой вывод напрашивается даже в рамках той аргументации, которая содержится в Постановлении Конституционного Суда.

Формальное упоминание знака соответствия в Законе Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг" - а других доводов в данном случае не приводится - не является достаточным основанием для вывода о законности установления платной маркировки продукции знаками соответствия в той интерпретации, которая придавалась ему Постановлением Правительства и другими подзаконными актами.

По смыслу названного Закона, знак соответствия - в отличие от сертификата, который удостоверяет соответствие продукции установленным требованиям, - не является документом, а лишь обеспечивает доведение информации до потребителя (статьи 6, 13). И с этой точки зрения защита его от подделок представлялась бы явно обременительной и излишней. Закон не содержит каких-либо указаний на то, включаются или нет затраты на маркирование продукции знаком соответствия в объем работ по обязательной сертификации, оплачиваемых предпринимателем. Оспариваемая норма лишь в общей форме возлагает обязанность оплаты этих работ на субъект хозяйственной деятельности, предоставляя право определить перечень продукции, объем, содержание и порядок оплаты работ по обязательной ее сертификации уполномоченным федеральным органам исполнительной власти. Конституционный Суд справедливо усматривает упречность этой нормы в том, что в силу ее неполноты и неопределенности органы исполнительной власти получают недопустимое усмотрение путем ведомственного нормотворчества вторгаться в регулирование основных прав и свобод. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, неоднократно выраженной им (Постановления от 25 апреля 1995 года, 11 марта 1998 года, 16 марта 1998 года, 15 июня 1998 года и др.), признака неопределенности правовой нормы уже достаточно для ее дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации).

Произвольно толкуя свои полномочия, Правительство под предлогом сертификации Постановлением от 17 мая 1997 года N 601 не только ввело не предполагаемую законом обязательную маркировку определенных видов продукции марками учетной информации, но, по существу, придало иной смысл и знаку соответствия. Требование защищенности знаков и марок от подделок означало в данном случае нечто большее, чем просто технологию их изготовления. Тем самым существенно удорожалась стоимость продукции и товаров, снижалась их конкурентоспособность, вводились дополнительные обременения для субъектов хозяйственной деятельности в виде обязательных платежей за знаки и марки и иных расходов, связанных с процессом маркировки. За счет монополии на изготовление знаков и марок голографическим способом и их реализации Правительство намеревалось извлечь дополнительную финансовую прибыль помимо бюджетных средств для финансирования системы государственного учета и контроля за товарооборотом. И знаки соответствия и марки учетной информации играли в этом абсолютно идентичную роль, что косвенно признает и Конституционный Суд (абзац четвертый пункта 3 мотивировочной части Постановления). Кстати, во всех подзаконных нормативных актах знаки соответствия упоминаются в одном ряду с "учетной информацией к ним". Связанные с ними обязательные платежи приобретали характер парафискалитета. К контролю за выполнением новых требований привлекались также такие федеральные министерства и ведомства, как Минторг, МВД, ФСНП, отвечающие за иные вопросы, нежели соблюдение государственных стандартов и проблема качества товаров. Изменив тем самым целевое предназначение знака соответствия и присоединив к нему марку учетной информации, Правительство преследовало очевидные фискальные интересы.

Невозможность различной правовой оценки в отношении установления платы за знаки соответствия и за марки учетной информации наиболее убедительна при анализе природы этих платежей. Данный вопрос выдвигался заявителем в качестве основного аргумента неконституционности оспариваемой нормы и был в центре спора между сторонами в судебном заседании, однако в Постановлении Конституционного Суда по необъясненной причине оказался фигурой умолчания.

Для установления юридической природы платежа в данном случае важны его сущностные, а не внешние признаки, такие как форма установления, название, наличие или отсутствие его в перечне налогов и сборов или фактическое поступление в бюджетные или иные фонды.

В Постановлении от 11 ноября 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации определил сущность налогового платежа как основанную на законе денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемую, в том числе, на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности. Анализ платежей, установленных Постановлением Правительства в виде обязательного приобретения защищенных от подделок знаков соответствия и марок учетной информации, позволяет обнаружить все указанные сущностные признаки налоговых платежей.

Весьма важным для понимания природы этих платежей и обнаружения сферы налогового регулирования является прямое признание в нормативных актах фискальных интересов государства. Об этом прямо говорится в Постановлении Правительства, где одной из целей введения маркирования товаров знаками соответствия с учетной информацией к ним, защищенными от подделок, названо привлечение дополнительных средств в доходную часть федерального бюджета. Аналогичная цель содержится и в Постановлении Государственной Думы от 4 марта 1998 года "О неотложных мерах по введению маркирования товаров и продукции знаками соответствия, защищенными от подделок, и организации в Российской Федерации системы защиты и учета товаров и продукции, ценных бумаг и документов". Кроме того, из Постановления Правительства усматривается, что оно намеревалось учитывать и, следовательно, использовать в интересах казны средства, поступающие от продажи знаков и марок (пункт 8), а также переложить часть бюджетных издержек по производству, учету и хранению знаков и обеспечению единой базы учетных данных о товарообороте на организации - изготовители защищенных знаков, выбираемые на основе конкурса (пункт 3).

Обязательный характер рассматриваемых платежей обусловлен императивным требованием маркировки именно тех товаров и продукции, которые подлежат обязательной сертификации. Это требование подкреплено угрозой государственно - правового принуждения в виде юридической ответственности, предусмотренной статьей 20 Закона Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг", пунктом 6 Постановления Правительства от 17 мая 1997 года, статьей 171.1 УК Российской Федерации.

Обязательность приобретения знаков соответствия и марок учетной информации сопряжена также с безвозвратностью и индивидуальной безвозмездностью этих платежей. Сами по себе эти платежи не предоставляют предпринимателям какие-либо права, не преследуют цели удовлетворения их интересов и не являются компенсацией или эквивалентом каких-либо услуг. Характерно, что размеры этих платежей установлены отдельно от оплаты иных работ по сертификации продукции и товаров, не связаны с объемом и характером этих работ, а зависят лишь от количества единиц маркируемых товаров. Более того, не являясь объектом свободной продажи, знаки соответствия и марки учетной информации приобретаются не у частных лиц и организаций, а в органах, специально уполномоченных на их продажу, и лишь при предоставлении определенного перечня необходимых документов и последующего контроля налоговых органов, что также подтверждает их публичный характер и фискальную функцию. Таким образом, обязательная плата за знаки соответствия и марки учетной информации, защищенные от подделок, в контексте Постановления Правительства Российской Федерации от 17 мая 1997 года и Инструкции о порядке маркирования имеет все сущностные признаки налоговых платежей. Сам Закон Российской Федерации "О сертификации продукции и услуг", и в частности оспариваемое положение пункта 2 статьи 16, не преследует фискальных целей, не устанавливает и, по смыслу закона, не может устанавливать какие-либо налоговые платежи либо делегировать их установление органам исполнительной власти. Иное толкование противоречило бы статье 57 Конституции Российской Федерации и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, выраженным в Постановлениях от 19 марта 1993 года, 4 апреля 1996 года, 8 февраля 1997 года, 1 апреля 1997 года, 11 ноября 1997 года и др., о том, что федеральные налоги и сборы следует считать законно установленными в смысле статьи 57 Конституции Российской Федерации только тогда, когда все существенные элементы налогового платежа установлены федеральным законодательным органом в форме федерального налогового закона с соблюдением конституционной процедуры принятия и введения закона в действие. Конституция Российской Федерации не предусматривает делегирования кому бы то ни было законодательных полномочий и исключает возможность установления налогов и обязательных отчислений, не предусмотренных налоговым законодательством, иными органами государственной власти всех уровней.

Следует отметить, что неконституционный характер последствий неадекватного истолкования оспариваемой нормы в актах органов исполнительной власти усугубляется еще и тем, что в целях изыскания финансовых средств на публичные расходы по контролю за товарооборотом на потребительском рынке к изготовлению знаков соответствия и марок учетной информации было привлечено закрытое акционерное общество "Спецзнак". Такое решение содержится, в частности, в указанном Постановлении Государственной Думы от 4 марта 1998 года, принятом, кстати, вопреки ее конституционным полномочиям. ЗАО "Спецзнак" является монопольным производителем этой продукции и аккумулирует прибыль от этой деятельности в конечном итоге за счет потребителя маркируемой продукции. Таким образом было создано нечто вроде известной в истории налогообложения системы откупа или, как сказано в пояснительной записке Правительства Российской Федерации, "использована модель уполномоченного государством юридического лица, обладающего соответствующим финансовым потенциалом". Подобная частная фискальная система недопустима с точки зрения правовых представлений о единстве финансовой и налоговой систем и принципа финансирования государственных и публичных нужд только из государственной казны.