II. Основные итоги развития и текущее состояние бюджетной системы Российской Федерации

За последние 15 лет в бюджетной системе Российской Федерации произошли существенные структурные сдвиги. При этом эволюцию бюджетной политики с начала текущего столетия можно условно разделить на 3 этапа.

На первом этапе (в начале 2000-х годов) бюджетная политика формировалась с оглядкой на уроки финансового кризиса 1998 года: ее основным приоритетом было обеспечение макроэкономической, финансовой и ценовой стабильности, а также создание благоприятных условий для ведения бизнеса. Именно в этот период были заложены основные элементы механизмов защиты российской экономики и бюджетной системы Российской Федерации от переменчивости внешнеэкономической конъюнктуры.

Проведенная в 2000 - 2002 годах налоговая реформа, с одной стороны, существенно упростила условия ведения бизнеса посредством рационализации структуры налоговой системы и механизмов налогообложения, а с другой стороны, заложила основы механизма "стерилизации" конъюнктурных нефтяных доходов. Результатом проведенных преобразований налоговой и бюджетной политики стало не только оздоровление государственных финансов, но и существенное сокращение доли теневой экономики, рост собираемости основных налогов. Изъятие в федеральный бюджет природной ренты сырьевого сектора в условиях растущих цен на энергоносители позволило на первом этапе быстро расплатиться по государственным внешним долгам, а впоследствии создало пространство для снижения налоговой нагрузки на ненефтегазовый сектор.

Реформа налогово-бюджетной сферы продолжилась в 2004 - 2005 годах повышением прогрессивности налогообложения нефтегазового сектора в целях минимизации негативного влияния растущей подвижности цен на энергоносители на внутренние экономические условия. Значительная часть конъюнктурных сверхдоходов стала сберегаться в специально созданном в 2004 году Стабилизационном фонде, впоследствии разделенном на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Таким образом, была окончательно сформирована конструкция "бюджетных правил", страхующая бюджетную систему Российской Федерации от негативных последствий волатильности цен на энергоресурсы и снижающая уязвимость отечественной экономики к последствиям "голландской болезни" в условиях быстрого роста цен на сырьевые товары.

Проведенные в первой половине 2000-х годов преобразования в налогово-бюджетной сфере сыграли не последнюю роль в ускорении темпов экономического роста. За период с 1999 по 2006 год при среднегодовых темпах роста около 7 процентов валовый внутренний продукт страны увеличился почти на 60 процентов, заметно выросла величина подушевого валового внутреннего продукта по паритету покупательской способности (95 процентов), возросла роль (доля) России в мировой экономике (с 0,6 процента до 3,8 процента).

На втором этапе (с 2006 - 2007 годов) повышенный уровень конъюнктурных доходов в возрастающей степени стал направляться на финансирование бюджетных расходов. Уже в 2007 - 2008 годах расходы консолидированного бюджета Российской Федерации превысили 34 процента валового внутреннего продукта по сравнению с 29,3 процента валового внутреннего продукта в 2000 - 2006 годах. Действовавшая конструкция "бюджетных правил" допускала довольно значительный объем использования конъюнктурных нефтегазовых доходов на финансирование расходов федерального бюджета, в результате роль бюджетной политики в минимизации негативного влияния внешней волатильности на внутренние экономические условия снижалась. Замаскированный быстрым ростом цен на энергоносители рост ненефтегазового дефицита федерального бюджета заметно повысил уязвимость отечественной экономики к колебаниям внешней конъюнктуры в преддверии ее резкого ухудшения во втором полугодии 2008 года.

Накопленный в предшествовавшие годы "запас прочности" тем не менее позволил обеспечить устойчивость бюджетной системы Российской Федерации в период мирового финансового кризиса 2008 - 2009 годов. Несмотря на сокращение нефтегазовых доходов в 2009 году более чем на 3 процентных пункта валового внутреннего продукта, за счет средств Резервного фонда была профинансирована масштабная антикризисная программа, позволившая укрепить стабильность финансовой системы Российской Федерации, снизить долговую нагрузку корпоративного сектора и существенно увеличить социальную поддержку населения.

После резкого роста во время кризиса 2008 - 2009 годов расходные обязательства бюджетной системы Российской Федерации в посткризисный период (2010 - 2014 годы) сохранялись на повышенном уровне (первичные расходы в среднем составляли 33,7 процента валового внутреннего продукта по сравнению с 29,3 процента валового внутреннего продукта в 2000 - 2006 годы в сравнимой методологии расчета валового внутреннего продукта). Уточнение редакции "бюджетных правил" в 2013 году позволило стабилизировать темпы роста расходных обязательств на федеральном уровне, однако в отсутствие существенных мер по сокращению расходов подавляющая доля ресурсной ренты не сберегалась, а продолжала использоваться в экономике.

Чрезмерное использование конъюнктурной ренты постепенно снижало конкурентоспособность торгуемых секторов российской экономики. В этот период все отчетливее начала проявляться симптоматика "голландской болезни" - существенное изменение структуры цен (значительное укрепление реального эффективного курса рубля) и сопутствующее снижение конкурентоспособности торгуемых секторов.

Кроме того, крен бюджетной политики в части приоритизации бюджетных расходов де-факто сместился в сторону наращивания текущих расходов, причем преимущественно длящегося характера. Так, доля расходов на социальное обеспечение, оборону, правоохранительную деятельность и общегосударственные вопросы увеличилась с 15 процентов валового внутреннего продукта в 2006 году до 22 процентов валового внутреннего продукта в 2016 году. Наращивание текущих расходов в конечном итоге финансировалось за счет вытеснения производительных расходов (инвестиций в человеческий капитал - образование и здравоохранение и так называемый физический капитал - инфраструктуру), а также увеличения страховых взносов.

Такая ситуация способствовала усугублению накапливавшихся дисбалансов в экономической модели развития страны: опережающим (относительно динамики производительности труда) темпам роста заработных плат, ухудшению конкурентоспособности и рентабельности частного сектора, особенно торгуемых несырьевых отраслей, вытеснению инвестиций текущим потреблением.

В результате норма сбережений и уровень инвестиционной активности в экономике (доля инвестиций в основной капитал в процентах валового внутреннего продукта) заметно снизились, что оказывало негативное воздействие на темпы потенциального экономического роста. За период 2007 - 2016 годов валовый внутренний продукт страны увеличился всего на 8,2 процента, а среднегодовые темпы роста замедлились по сравнению с началом века более чем в 4 раза - до 1,5 процента в год. Величина подушевого валового внутреннего продукта по паритету покупательской способности за этот период выросла на 23,4 процента, в то время как доля России в мировой экономике снизилась на 0,7 процентного пункта (до 3,2 процента с 3,9 процента в 2007 году).

При переходе к третьему этапу (со второй половины 2014 года) на структурное замедление темпов экономического роста наложился негативный импульс от резкого изменения внешних условий: отечественная экономика столкнулась с 2-кратным падением цен на нефть и введением финансовых санкций. Помимо прямого негативного эффекта это также спровоцировало скачок волатильности на финансовом рынке, усиливший снижение доверия к национальной валюте и банковской системе.

Старые способы стимулирования экономического роста (за счет наращивания расходов) работали все хуже, да и возможностей для их использования в условиях структурного ухудшения внешних экономических условий оставалось все меньше. Необходимы были изменения в бюджетной политике, решающие как краткосрочные задачи преодоления негативных последствий внешнего шока, так и глобальную задачу повышения долгосрочных устойчивых темпов роста российской экономики.

На достижение этих целей и была направлена государственная экономическая политика 2015 - 2017 годов, в том числе и бюджетная. При этом в целях смягчения болезненной адаптации в переходный период общая направленность бюджетной политики носила нейтральный характер. Так, период существенного сжатия частного спроса со второй половины 2014 года до первой половины 2016 года характеризовался скромными масштабами сокращения дефицита: ненефтегазовый дефицит сократился до 9,1 процента валового внутреннего продукта к 2016 году - всего на 0,7 процентного пункта к уровню 2014 года. Проведение такой политики стало возможным благодаря наличию накопленных в предшествующие годы резервных фондов.

Непосредственно адаптационные процессы в целом завершились уже ко второму полугодию 2016 года, когда соотношение цен в торгуемых и неторгуемых секторах вернулось к уровню 2005 года и в целом стало соответствовать новому структурному уровню цен на нефть. Эффективная стабилизационная экономическая политика при этом позволила обеспечить:

быстрое исправление макроэкономических дисбалансов. В настоящее время при низких ценах на нефть отечественная экономика характеризуется крепким платежным балансом с минимальной зависимостью от внешнего финансирования и ограниченной уязвимостью к изменчивости настроений на мировых рынках, контролируемым уровнем ненефтегазового дефицита федерального бюджета, инфляционной динамикой на уровне целевых ориентиров и снижающимися инфляционными ожиданиями;

снижение зависимости от цен на нефть. Цена на нефть марки "Юралс", обеспечивающая сбалансированность текущего счета платежного баланса, снизилась с уровня свыше 100 долларов США за баррель в 2013 году до текущих 30 - 40 долларов США за баррель. Более того, в 2018 году цена на нефть, балансирующая федеральный бюджет на первичном уровне (то есть до исполнения обязательств по обслуживанию государственного долга) сократилась почти до 45 долларов США за баррель, в то время как еще в 2013 - 2014 годах для балансировки федерального бюджета на первичном уровне требовалась цена в районе 100 - 120 долларов США за баррель;

оздоровление структуры экономики. За последние несколько лет существенно выросла доля прибыли в структуре национального дохода (42,9 процента в 2018 году или увеличение на 4 процентных пункта с 2014 года), таким образом формируется внутренний естественный источник для финансирования инвестиций. Сопровождавший подстройку к внешним шокам рост конкурентоспособности и рентабельности отечественных отраслей торгуемого сектора привел к увеличению доли ненефтегазовой промышленности в структуре валового внутреннего продукта (с 9,3 процента в 2014 году до 10,6 процента в 2016 году). За последние годы также произошло существенное снижение долговой нагрузки нефинансового сектора и оздоровление структуры финансового сегмента, свидетельствуя о том, что сейчас экономика в лучшей степени подготовлена к трансформации сбережений в инвестиции.

Таким образом, эффективная стабилизационная экономическая политика позволила купировать кризисные явления в период подстройки и создать надежную и здоровую основу для устойчивого развития экономики в будущем.

Завершение периода адаптации позволяет перевести фокус экономической политики на цель по расширению потенциала сбалансированного развития страны. Обеспечение устойчивых и предсказуемых макроэкономических условий и стабильных фискальных (налоговых и неналоговых) параметров, формирование справедливой конкурентной среды и стимулов для увеличения инвестиций, создание условий для развития и раскрытия потенциала каждого гражданина - вот те задачи и направления, которые будут характеризовать новый четвертый этап в эволюции бюджетной политики.